我國(guó)地方政府發(fā)行市政債券問題探索

一、地方政府發(fā)行市政債券的必要性

（一）加快城市化進(jìn)程的需要

我國(guó)正處于工業(yè)化和城市化發(fā)展的加速期，根據(jù)“諾瑟姆曲線”描述的城市化進(jìn)程規(guī)律和世界各國(guó)城市化的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)的城市化水平已經(jīng)處于曲線的第一個(gè)拐點(diǎn)位置，即將進(jìn)入高速發(fā)展的起始階段，市政建設(shè)需要巨額的資金。2006年中國(guó)的城市化水平只有43.9%，據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心測(cè)算，以20年后中國(guó)城市化水平達(dá)到70%為目標(biāo)，將凈增加城市人口近5億，每增加一個(gè)城市人口，按照2003年的價(jià)格水平需要投資9萬(wàn)元，20年間所需靜態(tài)投資為45萬(wàn)億元。如此巨額的資金投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出政府財(cái)政所具備的承受能力，必須進(jìn)行城市建設(shè)投融資體制的改革。目前的主要作法是通過各種途徑將一部分有資金實(shí)力的、非政府的投資主體引入城市建設(shè)領(lǐng)域，實(shí)踐證明這種改革是正確的。但是城市基礎(chǔ)設(shè)施的公共物品性質(zhì)決定了政府應(yīng)對(duì)其進(jìn)行投資，因此投融資體制改革的另一項(xiàng)重要內(nèi)容應(yīng)是允許地方政府通過發(fā)行市政債券引導(dǎo)社會(huì)資金推進(jìn)我國(guó)的城市化進(jìn)程。就目前來(lái)看，地方政府已經(jīng)存在的“隱性”債務(wù)中的企業(yè)債券與收入債券十分相似，已具備收入債券的雛形，因此應(yīng)以收入債券作為發(fā)展市政債券的突破口，促進(jìn)中國(guó)城市化建設(shè)。

（二）當(dāng)前我國(guó)地方政府“隱性”債務(wù)顯性化的需要

由于我國(guó)《預(yù)算法》等法律不允許地方政府發(fā)行債券或通過其他方式進(jìn)行債務(wù)融資，而另一方面地方政府又承擔(dān)了大多數(shù)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)，這就導(dǎo)致了地方政府隱性負(fù)債急劇增加。

地方政府的變通融資方式主要有：第一，承諾投資回報(bào)。較早時(shí)期的城市基礎(chǔ)設(shè)施特許權(quán)授予中，有相當(dāng)數(shù)量的項(xiàng)目是以合同形式，保證外商獲得某一固定的投資回報(bào)率，把回報(bào)率的預(yù)期值變成由政府保證的固定收益，這實(shí)際上就是債券；第二，信托融資。20世紀(jì)80年代重新興起的信托機(jī)構(gòu)在高峰時(shí)期多達(dá)上千家，大部分是地方政府的債務(wù)融資渠道；第三，打捆項(xiàng)目貸款。1998年后，國(guó)家開發(fā)銀行開始實(shí)現(xiàn)從政策性金融向開發(fā)性金融的過渡，以省為貸款對(duì)象、以地方土地收益或稅收收入為擔(dān)保的“打捆項(xiàng)目”貸款走向大江南北；第四，各商業(yè)銀行或是以“委托貸款”名義為地方城建集團(tuán)等國(guó)有企業(yè)籌資上項(xiàng)目，或是以土地收益、稅收收入為質(zhì)押，向地方政府提供建設(shè)資金；第五，中央財(cái)政發(fā)行國(guó)債后再轉(zhuǎn)貸給地方。用于支持地方性公共項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，并由地方財(cái)政負(fù)責(zé)到時(shí)還本付息，這種方法實(shí)質(zhì)上就是中央財(cái)政替地方政府發(fā)行債券；第六，由地方政府所屬的具有企業(yè)性質(zhì)的機(jī)構(gòu)（如城市開發(fā)公司和專業(yè)投資公司）代為發(fā)行名義上的債券，形式上是一種企業(yè)債券，實(shí)質(zhì)上是一種準(zhǔn)地方債券。

這些變通融資方式雖然可以在一定程度上緩解地方政府城建資金壓力，但是還存在很多問題，主要體現(xiàn)在以下方面：一是中央財(cái)政替地方政府發(fā)債，不僅加重了中央財(cái)政的債務(wù)負(fù)擔(dān)，而且也不利于強(qiáng)化地方政府的償債意識(shí)和責(zé)任；二是與地方政府有密切關(guān)系的城市建設(shè)公司和專業(yè)投資公司以企業(yè)債形式籌資，在企業(yè)債券市場(chǎng)上會(huì)對(duì)一般生產(chǎn)性企業(yè)產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”；三是造成了地方政府融資體系的混亂，產(chǎn)生了各種變相和隱蔽的地方政府債務(wù)融資行為，融資總量難以把握，宏觀調(diào)控的力度不夠；四是融資行為缺乏統(tǒng)一的規(guī)范化管理，未能建立有效的償還機(jī)制和決策責(zé)任機(jī)制，加重了財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)；五是這種企業(yè)債券期限一般較短，多為3－5年，難以達(dá)到市政債券長(zhǎng)期融資的效果；六是低水平的融資方式限制了金融市場(chǎng)的發(fā)展，不利于貨幣政策的傳導(dǎo)和宏觀政策的執(zhí)行。要想對(duì)地方政府債務(wù)加強(qiáng)管理、降低風(fēng)險(xiǎn)，必須把地方政府的隱性債務(wù)顯性化，即賦予地方政府的融資權(quán)。

二、地方政府發(fā)行市政債券的可行性分析

當(dāng)前中國(guó)地方政府發(fā)行市政債券既有可行的因素，又有不可行的因素：

（一）可行的因素

1.公共物品的費(fèi)用支出與服務(wù)收入之間的不平衡性決定了公共物品的提供者應(yīng)進(jìn)行融資。從規(guī)范角度來(lái)看，地方政府是地方受益的地方性公共物品的供給主體。政府履行提供公共物品的事權(quán)責(zé)任，必須有相應(yīng)的資金來(lái)源等財(cái)權(quán)安排來(lái)支持。政府財(cái)政性資金主要來(lái)源于政府提供公共物品和服務(wù)的收費(fèi)，如稅收和規(guī)費(fèi)收入。其中，稅收是沒有特定對(duì)象的間接性的純公共物品服務(wù)收入，而規(guī)費(fèi)則屬于針對(duì)具體對(duì)象的直接性的具有一定私人產(chǎn)品性質(zhì)的準(zhǔn)公共物品的服務(wù)收入。在政府提供公共物品的費(fèi)用支出與服務(wù)收入之間出現(xiàn)時(shí)間和規(guī)模不匹配的情況下，融資成為不可避免的選擇。

2.為了實(shí)現(xiàn)代際公平，公共物品的提供者可以進(jìn)行債券融資。許多公共物品特別是基礎(chǔ)設(shè)施類的公共物品，一般具有一次性投資規(guī)模大和使用年限比較長(zhǎng)的特點(diǎn)。如果僅靠建設(shè)期內(nèi)稅收和其他政府收入，既不可能滿足建設(shè)的資金需要，也必然加大建設(shè)期納稅人的負(fù)擔(dān)。通過債務(wù)融資使債務(wù)負(fù)擔(dān)在受益期分?jǐn)偟淖龇ǎ瑒t可以在解決公共物品供給的同時(shí)，兼顧公平問題。

3.發(fā)行債券比銀行貸款能夠更加有效地分散風(fēng)險(xiǎn)。債券的標(biāo)準(zhǔn)化為投資者提供了流動(dòng)性和風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)會(huì)，為政府和企業(yè)在貸款之外提供了長(zhǎng)期、低成本的直接融資機(jī)會(huì)。

（二）不可行的因素

1.法律法規(guī)。我國(guó)《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》等相關(guān)法律都不允許地方政府以債務(wù)人的身份融資是地方政府發(fā)行市政債券的法律障礙。我國(guó)《預(yù)算法》第二十八條規(guī)定：“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”；中國(guó)人民銀行《貸款通則》中規(guī)定“借款人應(yīng)當(dāng)是工商行政管理機(jī)關(guān)（或主管機(jī)關(guān)）核準(zhǔn)登記的企（事）業(yè)法人、其他經(jīng)濟(jì)組織、個(gè)體工商戶或具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍的具有完全民事行為能力的自然人”，實(shí)際上也否定了地方政府向銀行借貸的可能性；《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)不得為保證人，但經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國(guó)政府或者國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外。”

2.地方政府財(cái)政不獨(dú)立。財(cái)政獨(dú)立是地方政府擁有舉債權(quán)的先決條件，其先后順序不能顛倒。目前中央與地方的事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分不規(guī)范，地方政府職能定位不盡合理，地方財(cái)政負(fù)債缺乏強(qiáng)有力的制度約束，在父愛主義問題沒有從制度上根本解決之前，地方政府并不是真正“負(fù)責(zé)任”的債務(wù)人，中央財(cái)政往往不得不成為地方負(fù)債的最終債務(wù)人。

3.存在較大的道德風(fēng)險(xiǎn)。由于當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善市政基礎(chǔ)設(shè)施的強(qiáng)烈愿望、地方領(lǐng)導(dǎo)人強(qiáng)烈的政績(jī)傾向、債務(wù)期限與任期制的不匹配、償債責(zé)任的不明確等原因，導(dǎo)致地方政府缺乏足夠硬的債務(wù)約束，反而存在內(nèi)部合謀以便從上級(jí)直至中央獲得更多好處的強(qiáng)烈沖動(dòng)，發(fā)行地方債券存在比較大的道德風(fēng)險(xiǎn)。

4.目前地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)較大。地方政府目前的“隱性”債務(wù)一方面要求通過債券發(fā)行顯性化，另一方面也是地方政府發(fā)行市政債券進(jìn)一步融資的巨大障礙。因

為有相當(dāng)一部分基層政府的負(fù)債主要是應(yīng)付日常支出和人頭費(fèi)用的被動(dòng)型負(fù)債，而省市級(jí)地方政府為了加速經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)換代，也圍繞大中城市建設(shè)直接或間接主動(dòng)借入內(nèi)外債務(wù)，積累了相當(dāng)規(guī)模的債務(wù)責(zé)任和還本付息壓力。

5.政府信用問題。地方債券一般是在地區(qū)范圍內(nèi)發(fā)行，購(gòu)買者一般是當(dāng)?shù)赝顿Y者，債券流通也在地方范圍內(nèi)進(jìn)行，地方投資者對(duì)地方財(cái)政狀況、政府信用比較了解，使得地方政府債券的發(fā)行面臨嚴(yán)峻的市場(chǎng)考驗(yàn)；地方本位主義思想使市政債券的發(fā)行規(guī)模容易失控，一些地方存在著的“官本位”現(xiàn)象使發(fā)行市政債券中的收益?zhèn)L(fēng)險(xiǎn)增大。而我國(guó)地方政府職能的“多樣性”很難保證市政債券發(fā)行收入不被挪用，同時(shí)地方政府的責(zé)任界定模糊使市政債券的資金運(yùn)用效率可能下降。

三、地方政府發(fā)行市政債券的政策建議

第一，處理好中央與地方的事權(quán)與財(cái)權(quán)關(guān)系。應(yīng)按照“一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)預(yù)算、一級(jí)產(chǎn)權(quán)、一級(jí)舉債權(quán)”的原則，實(shí)現(xiàn)政府治道變革。換句話說(shuō)，也就是在處理中央與地方之間以及地方層級(jí)之間的關(guān)系時(shí)，協(xié)調(diào)好“官治”與“自治”的作用。在任何情況下，中央政府都不能為地方債券做擔(dān)保。

第二，確定適合中國(guó)國(guó)情的發(fā)展戰(zhàn)略模式。在發(fā)展模式上可以借鑒美國(guó)市政債券的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，在發(fā)展思路上有兩種選擇，一種是先進(jìn)行整體設(shè)計(jì)論證，待條件成熟后整體突破。一種是可以從條件比較成熟的債券品種先行突破，循序漸進(jìn)。

第三，選擇恰當(dāng)?shù)氖姓N類。借鑒國(guó)外特別是美國(guó)的市政債券發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，地方政府發(fā)行一般責(zé)任債券的基本前提是地方政府的財(cái)政是完全獨(dú)立的，并且有有效的債務(wù)約束機(jī)制，而這些基本要求中國(guó)目前都不具備，在這種情況下發(fā)行一般責(zé)任債券存在比較大的道德風(fēng)險(xiǎn)，也可能存在市場(chǎng)能否接受的問題。而收入債券不直接構(gòu)成地方政府的債務(wù)，它以市政建設(shè)機(jī)構(gòu)名義發(fā)行，發(fā)行者作為獨(dú)立法人可有比較好的透明度，且其償還能力不受地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)的影響。因此中國(guó)目前發(fā)行收入債券的條件相對(duì)比較成熟，可采取企業(yè)債券形式率先突破。

第四，加強(qiáng)信用風(fēng)險(xiǎn)管理。信用風(fēng)險(xiǎn)是中國(guó)地方政府發(fā)行市政債券的最主要風(fēng)險(xiǎn)之一，因此必須加強(qiáng)信用風(fēng)險(xiǎn)管理，主要措施有三個(gè)：一是要完善我國(guó)獨(dú)立的商業(yè)資信評(píng)級(jí)制度；二是要完善債券信息收集和處理機(jī)構(gòu)，建立我國(guó)真正意義上的充分信息披露制度；三是要通過擔(dān)保創(chuàng)新提高市政債券的信用等級(jí)。

第五，設(shè)計(jì)可行的償還機(jī)制。發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐證明，地方市政機(jī)構(gòu)籌資模式的成功不在于市政機(jī)構(gòu)融資方式的選擇，而在于設(shè)計(jì)出比較切實(shí)可行的償還機(jī)制安排。地方政府發(fā)行的市政債券償還資金從理論上看存在兩種來(lái)源：即發(fā)債資金投入項(xiàng)目的收益和稅收收入。具有一定收益的項(xiàng)目可以依靠項(xiàng)目收益來(lái)償還，大多數(shù)所謂“收入債券”就是以此為依據(jù)而設(shè)計(jì)的制度安排。而投資于非贏利項(xiàng)目的債務(wù)償還則需要主要依靠政府的稅收收入，要求發(fā)行市政債券的地方政府必須有比較健全的財(cái)政狀況和穩(wěn)定、充足的稅收來(lái)源，可行的制度安排是在分稅制建立過程中將財(cái)產(chǎn)稅作為地方主要稅種，從而使地方政府以財(cái)產(chǎn)稅作為市政債券的償還保證。從分權(quán)制國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞等許多英聯(lián)邦國(guó)家都將地方主體稅種設(shè)為財(cái)產(chǎn)稅。一般責(zé)任債券的投向基本上是公路、垃圾處理等非盈利性項(xiàng)目，雖然一般不能直接產(chǎn)生收益，但實(shí)際上通過增加城市的土地價(jià)值的正外部性而形成社會(huì)收益，并產(chǎn)生政府的間接收入。因?yàn)檎鳛橥顿Y主體，從理論上應(yīng)該享有投資收益和剩余索取權(quán)，通過開征財(cái)產(chǎn)稅，政府分享由于公共設(shè)施投資帶來(lái)的城市土地等財(cái)產(chǎn)升值的部分收益，為市政債券償還形成基本對(duì)應(yīng)的可持續(xù)的稅收來(lái)源。從正反饋的角度來(lái)看，以財(cái)產(chǎn)稅作為主要地方稅種的分稅制安排，既可以引導(dǎo)地方政府關(guān)心地方市政建設(shè)，又能夠削減地方政府的財(cái)務(wù)壓力和由此導(dǎo)致的短期行為，形成良性發(fā)展機(jī)制。

（作者單位：中共河南省委黨校經(jīng)管部）