農村信用社經營管理體制改革的制度績效分析

一、郴州市農村信用社經營管理現狀

自2004年8月湖南省農村信用社改革試點工作啟動以來，郴州市農村信用社系統業務經營和內控管理進一步加強。目前，以央行專項票據支持為基礎的農信社改革工作進展順利，全市農信社系統金融運行基本穩健，總體呈現質量、效益、速度協調發展的良好態勢。

1.資本約束和風險防范機制逐步建立，抵御風險能力得到加強。主要表現在兩個方面，一是資本實力增強，股權結構保持穩定。2007年末，全市11家法人信用社股本金總額達到82767億元，比2004年末增長6.71倍。二是資本充足率和撥備覆蓋率提高較快。2007年末，全市法人信用社資本充足率達到8%的法人信用社由2005年的4家增加到6家；撥備覆蓋率從2005年底的8.55%上升到2007年底的16.42%。

2.資產質量持續提高，整體風險狀況明顯改善，經營績效好轉。2007年末全市信用社不良貸款（按四級分類計算）余額6.08億元，比2004年年末減少了3.24億元，年均下降幅度為11.59%；不良貸款比例為9.07%，比2004年末下降12.51百分點。隨著貸款包袱的減輕，農信社經營績效明顯好轉，2005、2006、2007年全市農信社實現賬面利潤總額1091萬元，4411萬元，6664萬元，分別比2004年增盈943萬元、4263萬元、6516萬元。從資產利潤水平看，經營績效逐年好轉，2004、2005、2006、2007年全市信用社資產利潤率分別為0.11%、0.23%、0.34%、0.44%，呈逐年上升趨勢，稅前資本利潤率也呈同樣特征。在提高利潤的同時，盈利結構有所改善，雖利差收入仍然是收入的主要來源，但中間業務收入占比有所上升，由2006年末的0.12%上升到2007年末的0.27%，財務可持續能力有所增強。

3.業務形勢日益好轉，支農服務功能持續增強。隨著農信社改革試點工作穩步推進，郴州市農信社作為農村金融主力軍和聯系農民群眾金融紐帶的作用進一步增強。至2007年末，全市農信社各項存款111.28億元，比2004年末增長69.38%，各項貸款66.98億元，比2004年增長55.15%。改革給全市農信社注入了新的活力，支農金融服務力度明顯加大，2007年新增農業貸款8.7億元，占全年新增貸款83.57%。

4.法人治理框架基本搭建，內控管理進一步加強。至2007年末，全市11家統一法人農信社已全部召開了創立大會，實行了“一級法人”聯社的管理模式，在此基礎上，各法人信用社均制定并實施了“三會”和高級管理層成員選舉、選聘辦法，以“三會一層”為核心的經營管理架構基本搭建完成。

二、郴州市農村信用社主要改革措施及其存在的主要問題

1.股份合作制模式對改善農村信用社股權結構的作用有限

目前，郴州市各縣（市）農村信用社股權結構呈現以下特點：

（1）資格股多，投資股少。至2008年6月末，全市農村信用社股本金總額82600萬元，按股權結構分，其中資格股56780萬元，占68.74％，投資股25820萬元，占31.26％。而據調查顯示，兩者的實際占比情況遠遠達不到規定要求。根據規定，農信社股東持有的資格股滿三年可以退股，并且享有同投資股一樣的分紅權利。由于資格股的開放性(可退股)和投資股的封閉性(不能退股)，多數社員包括農信社職工入股更傾向于入資格股，對投資股則出現無人問津的現象，導致股本金從根本上缺乏穩定性。一些農信社為達到投資股要求的最低比例，強制職工、貸款戶入投資股，甚至出現人為將股東資格股調整為投資股的現象。

（2）自然人股多，法人股少。6月末，全市農信社股本金按股金來源和歸屬劃分，自然人股82053萬元，占總股金的99.34％；法人股547萬元，占0.66％。自然人股所占比例較大，導致股權高度分散，難以形成有效的約束機制。

（3）股東戶數多，人均持股數量少。如某信用聯社6月末股金總額為12421萬元，共有股東29837戶，平均持股4163元。由于股東人數眾多，入股金額小，股東“搭便車”現象嚴重，缺乏行使股東權利的積極性和能力。

2.省聯社行業管理職能越位，行業服務職能不足

按照規定，省(市)級聯社應該是履行行業自律管理和服務功能的，但是由于省政府不單獨設立相應的行政管理機構，使得省(市)級聯社事實上變成了代表地方政府管理農村信用社的最高行政管理機構。這樣的做法給具有獨立企業法人資格的農村信用社省(市)級聯社賦予了行政級別，使農村信用社省(市)級聯社涂上濃厚的行政色彩，造成其行政權力過大，對信用社的直接行政干預過多，致使法人信用社本身出現無效監督和難以管理的局面。省(市)級聯社定位為一個行業合作組織，它一方面接受政府的授權，對農村信用社進行自律管理，另一方面還要接受政府有關行政部門的管理，省(市)聯社這種定位不清、職能模糊的狀況使得農村信用社的市場化管理模式難以建立。

（1）“三會”制度形式化，法人治理有待完善。在省聯社行政管理模式下，省聯社可以對市、縣級聯社班子隨時進行調整，信用社的法人地位無法得到充分體現。一是社員代表大會作為最高權力機構名不符實，社員代表缺乏參與的積極性，特別是非職工社員代表由于缺乏相關業務知識，根本談不上對經營管理層的約束。二是理事會有名無實，經營管理活動都由理事長決定；監事會缺乏獨立性，使之成為理事長領導下的內部稽核機構，制衡和監督作用難以發揮。三是最終所有權主體缺位。農村信用社增資擴股后，按說農信社的產權應是明確的，但是在省聯社管理模式下，卻沒有建立相應的權責統一的治理結構。如果說農民是所有權主體，但農民卻沒有參與管理；說所有權歸集體，集體決策機制又尚未形成；說是信用社主任的，他只決策卻不承擔決策成本。

（2）內控制度表面化，道德風險有待控制。在省聯社的體制下，評價機制優劣的不是信用社的股東，而是省聯社，結果造成許多內控制度只停留在墻上，有章不循、違規操作的現象時有發生。例如，為完成上級下達的任務，人為地調整存貸科目和報表，隱藏經營活動的真實性；對領導的指示盲從，貸款逆程序發放，貸前調查不深入、貸中操作不規范和貸后管理流于形式；管理上就事論事，只要不出事就萬事大吉，缺乏預防意識和有效的預防措施等等。

3.央行票據置換暫時緩解了農村信用社的財務狀況，但潛在風險依然很大

（1）貸款風險隱性化，形態反映有待核實。一是對貸款等級分類不準確，風險暴露不充分，尤其是2002年末不良貸款數字不真實，導致專項票據置換額度大幅度縮水，是不良貸款居高不下和占用形態反映不真實的主要因素。二是部分農村信用社為達到專項票據兌付的目的和監管部門的考核要求，只好采取倒約換據、貸款還息、東掖西藏等不正當的手段來隱瞞信貸資產的真實性。三是為降低不良貸款率，不少農信社采用擴張信貸規模來稀釋不良貸款，這種非理性的擴張導致新增不良貸款的可能性極高。

（2）資產保全格式化，置換資產處置有待加強。為達到專項中央銀行票據監測考核和兌付要求，部分信用社在置換資產保全措施方面，雖然對農戶、居民貸款由當地公安機關出具相關證明，農村經濟合作組織、企業貸款也按照規定取得工商、法院等部門的相關證明材料，但是模式簡單，內容格式化，日期相近，難有說服力。個別信用社對置換資產的保全措施不到位，部分置換資產仍只是賬面數字，資產保全工作基本上處于停滯狀態。

三、進一步深化農村信用社經營管理體制改革的建議

如前所述，近年來郴州市農村信用社改革取得了可喜進展，如何進一步推進和深化農村信用社改革，亟待我們進一步深入研究。為此，我們建議：

1.充分發揮市場機制的作用，大力推進股份制改造。一是要建立和完善農村信用社的股權流通機制，通過定向溢價增發、區域聯合和兼并重組等方式大力引進農村法人股東和戰略投資者，改善農村信用社股權結構和內部治理結構；二是建立和完善農村信用社市場退出機制，積極借鑒國內外成功重組經驗，鼓勵農村信用社按照市場原則，采取出售、重組、兼并等方式化解存量歷史包袱，提升農村信用社市場競爭能力，穩步推進農村信用社股份制改造進程。

2.全面提升省級聯社的服務職能，建立健全市場化的管理體制。在逐步理清省級人民政府對農村信用社風險責任的承擔問題基礎上，剝離省級聯社的行政管理職能，重新界定省級聯社的行業管理職能，增加省聯社經營管理職能，圍繞增強服務功能開辦省級聯社自營業務，重構省聯社與縣聯社的關系，建立農村信社市場化的管理體制。

3.加大金融創新力度，探索商業、合作、政策性金融功能混合經營的有效途徑。農村信用社要根據環境對不同金融功能的需要，來設計組織形態，積極探索以較低交易費用和較高金融效率實現混合經營的有效途徑。農村信用社應積極探索與農業保險機構的業務合作機制，構建農業商業性貸款的風險轉移機制；要注重創新擔保機制與方式，擴大擔保公司擔保的貸款比例，建立政府支持、企業和銀行多方參與的擔保制度，完善農業政策性貸款的風險分擔機制。同時，要注重與農業專業合作社的合作機制，構建合作金融的風險甄別與還款保障機制。

4.大力發展新型合作金融機構，形成農村合作金融組織由低到高的動態演化路徑。由于各國經濟發展水平在不同階段、不同地區、不同人口群體，不同產業之間差異形成的金融需求不一致，因此，無論是在發展中國家還是在發達國家，商業金融和合作金融并存是各國農村金融市場發展的共同特征。事實上，只要在任何社會的某一發展階段，其經濟發展的非均衡性和多層次性是客觀存在的，作為農村合作金融組織的組建主體和其服務對象——經濟上的弱勢群體就會一直存在，合作金融組織的產生就具有客觀必然性。因此，商業金融和合作金融作為金融市場上的具有兩種不同功能的金融形式，應當是商業金融與合作金融共存，相互補充，共同發展。即在整個金融體系中，老的合作金融組織不斷向商業性金融組織演進，而新的合作金融組織在不斷地產生發展，因此，從動態角度看，每一個合作金融組織始終會以一種動態的發展的形態存在。

（作者單位：中國人民銀行郴州市中心支行）