對我國農村土地流轉發展趨勢問題的探討

在我國實行土地集體所有制和家庭聯產承包責任制的農村土地制度總體框架下，土地流轉作為農村基本經營制度的重要補充，也是市場經濟下資源配置的有效形式。但土地流轉畢竟是農村土地變革的新生事物，對經濟金融既有積極因素，也有負面影響。為此，人民銀行衡陽市中心支行近期對衡陽市轄內2個行政村進行了典型調查，初步掌握第一手資料，并試圖探索我國農村土地流轉的有效途徑，推動農村經濟又好又快發展。

一、農村土地流轉主要特點

據對衡陽市下轄耒陽市南京鄉石塘村、衡陽縣樟樹鄉連政村抽樣調查顯示，農村土地流轉呈現出以下幾個方面的特征：

（一）流轉趨勢明顯化。基于對土地流轉的收入預期以及進城務工人員的增加，農戶土地流轉的意愿較為強烈。對上述2村100戶農戶問卷調查發現，土地流轉的多是45歲以下的中青年農戶家庭。被調查者對土地流轉“表示愿意”的占65%，“被動參與”的占26%，“不愿意”的占9%。而隨著新農村建設步伐加快，農村成為投資新“樂園”，以往不被看好的土地成為投資者眼中的“香餑餑”。被調查人群中80%以上認為農村土地有被投資開發的潛力。在內外力共同推動下，農村土地流轉逐步“升溫”，發展趨勢十分明顯。

（二）流轉方式多元化。一是土地入股。2004年，衡陽縣樟樹鄉連政村300多戶農民以旱土、田地或技術入股方式，組建了湖南省凱森生態農業園。二是土地租賃。耒陽市沁園蔬菜農場以這種模式為主。2006年，該農場與石塘村100多戶村民簽訂了土地租賃合同，共租賃土地430多畝。

（三）流轉土地規模化。按照現代集約化的經營理念，投資者對其經營土地的規模化生產程度要求頗高。如按凱森生態農業園2008年初投資規劃，未來三年開發土地面積2000畝，共涉及5個建設項目。

（四）資本融合鏈接化。土地流轉促進了土地資本和社會資本的有機融合。農民通過土地流轉，實現了土地資本和農村勞動力價值的升值；社會資本通過經營土地，在農村“扎根發芽”，追求投資利潤的最大化。

（五）利益關系一體化。通過土地流轉，農民和參股公司結成了“利益共同體”。農民實現向“股民”身份的轉變，成為參與公司經營管理的一員；公司經營開發土地，努力回報“股民”，服務“三農”。

二、農村土地流轉影響分析

典型調查發現，農村土地流轉對地方經濟金融發展影響較大，有利也有弊，但總體利大于弊。

（一）農村土地流轉效果明顯

1.促進了農民收入增長。沁園蔬菜農場采用土地反租、勞動力做工計酬的分配方式，2007年農民人均年純收入超過1萬元，比入股前增長55%；凱森生態農業園300多戶農戶的收入包括每月700多元的工資和年底分紅，2007年人均年純收入達到7560元，比入股前增長35%。

2.促進了農村結構調整。土地流轉推動了土地集約經營，提升了農業規模效應。沁園蔬菜農場引進新品種和先進技術，平均每畝產值達8472元，這是傳統農業無法比擬的。形成了產供銷“一條龍”經營模式，促使農業龍頭企業不斷做大做強。凱森生態農業園已建成湖南省最大的休閑生態科技示范園。

3.促進了新農村建設。一是增加了農村有效投入，不斷改善農業基礎設施。凱森農業園項目在國家沒有注入一分錢的情況下，投資1000余萬元，用于管網鋪設、路面、水電等基礎設施建設。二是加快了農業科技的推廣運用。沁園蔬菜農場引進國內外優質農產品，大力運用先進的噴溉技術、精制有機肥以及無毒農藥，產品質量有效提升。三是農民通過進場做工，掌握先進的農業實用技術，培育成為有文化、懂技術、會經營的新型農民。四是通過外引內聯，健全了農產品流通網絡，發展了農村現代物流體系。

（二）農村土地流轉有待規范

1.土地流轉的“天然秉性”與農村基本經營制度的矛盾。在市場經濟條件下，作為資源和要素的農村土地，合理流動是其“天然秉性”。在農村勞動力大量轉移、社會資本加快流入的背景下，土地流轉脈絡越來越清晰，呈“星星之火、可以燎原”之勢。但我國農村基本經營制度是以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，土地被均勻地分散在單個承包農戶。而土地流轉信息不對稱，土地流轉價格無標準，制約了農村種養大戶進行規模化生產。在這種制度約束下，市場配置資源的基礎性功能弱化，難以合理流動，阻礙土地資本和社會資本的進一步融合。

2.農民增收與長期收入不確定性的矛盾。通過土地流轉，農民的收入結構發生重大變化，由過去以種糧收入為主變為以工資收入（或分紅）為主。短期內，農民可以從土地流轉中受益。但從長期來看，農民收入的實現具有諸多不確定性因素，而這又是參股或租賃的經濟組織發展的不確定性決定的。

3.農村穩定與土地流轉糾紛日益增加的矛盾。農村穩定則社會安定。盡管土地流轉活躍，但流轉過程中仍存在諸多現實和潛在的安全隱患，導致土地經濟糾紛時有發生。一是違背農民意愿，將農民承包的土地強制流轉。二是經濟組織財務信息、管理信息不透明。“股民”對組織的財務狀況不了解，知情權、參與權、監督權無法保證，由此加深了雙方的不信任感甚至危機。三是合同（協議）不規范。格式不規范，五花八門，尚無統一的文本；內容不規范，對雙方責、權、利規定不夠明確具體，存在要素缺陷；程序不規范，未經農戶簽字，或未經農戶授權，由他人“越俎代庖”，或未經有關部門公證等。四是參股、租賃經濟組織因未來銷售收入實現的不確定性，若出現經營、資金困難，往往以此為借口拖欠農民工資，年度不分紅。五是農村養老保險制度不健全。一旦流轉收益預期沒有實現，將使農戶家庭收入銳減，影響正常生計，帶來子女讀書難、看病難、養老難等系列問題，成為農村不和諧的“導火線”。

4.農村信貸需求激增與農村金融抑制的矛盾。隨著土地流轉的日趨活躍，導致農村信貸需求總量激增。以凱森生態農業園為例，項目總投資逾2000萬元，開發面積2000畝，投資項目為大型生豬養殖、水產養殖、休閑農業等。資金來源主要包括返鄉創業資本、農民以土地或技術投入資本，共850萬元，尚有1150萬元資金缺口需要通過銀行信貸支持解決。但當前農村

金融抑制問題仍然存在，供需矛盾較為突出。一是農村金融市場發育不充分。二是信貸產品供給不足。三是貸款融資門檻過高。四是民間融資的發展導致了維護金融秩序難度增加。

5.農村土地流轉與糧食安全的矛盾。從調查了解到，農村土地流轉導致農村土地“非農化”，即大量的耕地被集中投資開發改變原來的用途，或搞基礎設施建設，或建廠房，勢必影響國家糧食儲備的安全性。以沁園蔬菜農場為例，其租賃的430多畝土地先前多為耕地，租賃后建成了大棚蔬菜基地。原來種植雙季稻年產稻谷731萬斤，可向國家銷售400萬斤。租賃后，當地農民不僅不再向國家銷售余糧，每年還要從市場購入大米滿足日常生活需要。土地流轉使國家糧食安全受到極大影響，也在事實上制約了中國政府“一定要守住全國耕地不少于18億畝的這條紅線”的目標的實現。特別是在當前國際糧食供應緊張，部分國家出現糧荒，糧食價格持續上升的背景下，矛盾更加凸顯。

三、農村土地流轉路徑選擇

1.完善農村土地流轉制度。建議國家實行“區別對待、有保有壓”的土地流轉制度。鼓勵農民以旱土、鹽堿地、荒山、荒灘、魚塘等參資入股，提高資源配置效率和農村綜合開發能力；加強控制農民以耕地參資入股行為，嚴格限制耕地“非農化”。建立農村土地流轉備案制度，加強跟蹤監測，指導有序流轉。通過構建有效的制度框架，順應市場經濟條件下農村土地流轉這一內在要求，確保“實行最嚴格的耕地保護政策”這一基本國策落到實處，維護國家糧食安全，促進農業穩定發展。

2.規范農村合作組織發展。通過貼息補助、投資參股和稅收優惠等政策，支持農產品加工業發展；完善農產品加工業增值稅政策，減輕稅負，支持其做大做強，使之成為引導農民發展現代農業的重要帶動力量。指導農村合作經濟組織和農業產業化龍頭企業完善內部治理，健全“三會”制度，加強民主管理，充分尊重入股農民的知情權、參與權和監督權和話語權，密切利益合作鏈條，真正結成共同體。

3.提升農村金融服務功能。積極穩妥開展設立村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社、小額貸款公司等四類機構的試點工作，建立多元化的農村金融組織體系，培育競爭型的農村金融市場。建立農村合作經濟組織融資擔保公司，壯大擔保基金，加強銀信合作，提高擔保服務能力。創新信貸服務，大力發展農業訂單貸款、土地質押貸款、公司聯保貸款等業務，滿足日益增長的多元化農村信貸服務新需求。健全農村社會信用體系，規范引導民間借貸行為，優化農村金融生態環境。

4.提供土地流轉法律保障。進一步明確農村土地流轉的法律政策依據、合同雙方的權利與義務、合同訂立程序及違約責任。建立農村土地流轉合同公證、仲裁制度以及合同糾紛協調機制。深入開展送法律知識下鄉活動，增強農民法制意識，提高自覺運用法律維護自身合法公益的能力。

5.建立農村民生服務體系。采取“國家財政支持一點、村集體解決一點、企業出資一點、農民繳納一點”的籌資模式，建立農村社會養老保險基金，將以土地參資入股的農民納入農村社會養老保險制度的覆蓋保障對象。擴大新型農村合作醫療保險的試點成果和覆蓋范圍，不斷提高農村社會保障水平，解決廣大農民的“養老難”、“看病難”等民生難題。

（課題組組長：鄧輝，成員：高兵生、吳京鴻）