美國的洪水保險制度及其啟示

一、美國洪水保險的發(fā)展歷程

洪水保險是指保險人對由于江河泛濫、山洪暴發(fā)、潮水上岸及橫泄對建筑物及其內部的財產所引起的泡損、淹沒、沖散、沖毀等造成的損失進行賠償。美國是世界上最早建立強制性洪水保險體制的國家。

美國國家洪水保險計劃是聯(lián)邦政府、州與地方政府、私營保險公司的合作保險，美國洪水保險實施的理論依據是洪水風險分區(qū)和合理的費率厘定。實踐證明，在平常的年份，國家洪水保險計劃是自我維持的，也就是說，該計劃的運行費用和洪水保險索賠不是由納稅人支付，而是通過洪水保險單籌集的保險金來維持的。如果發(fā)生較大洪水，洪水保險基金不夠支付保險賠償時，聯(lián)邦緊急事務管理局會向國家財政臨時借款，日后再從洪水保險基金利息中償還。

1956年，《聯(lián)邦洪水保險法》在美國國會獲得通過，該法成為美國洪水保險計劃的開端，為依法推行洪水保險，依法對洪水保險進行經營和管理奠定了法律基礎。但由于當時保險公司認為沒有精算方法來制定洪水保險的費率，故計劃并未實施，大多數州仍把注意力集中在防洪設施建設上。但是，在這些設施上投入數十億美元后，美國每年的洪災損失和災害救助費用仍然不停地增長。有鑒于此，美國國會在1968年又通過了《全國洪水保險法》，提出了關于洪水保險的詳盡計劃，將洪水保險作為重要的救災措施，并規(guī)定計劃由全國洪水保險人協(xié)會具體管理。為了實施該計劃和防洪救災，聯(lián)邦救災總署組織繪制了洪水保險圖，將行洪河道劃分為行洪區(qū)和非行洪區(qū)，規(guī)定在行洪區(qū)內不準修建任何建筑物，在非行洪區(qū)可以修建建筑物，但興建新建筑必須購買洪水保險，具體控制措施是規(guī)定業(yè)主為修建建筑物向銀行貸款時必須先購買洪水保險。行洪區(qū)范圍的確定標準：在非行洪區(qū)修建建筑物后，河道行洪水位最大抬高不超過１英尺。對于在聯(lián)邦救災總署的洪水保險圖公布以前興建的建筑物，給予保險費補貼，否則按照保險計算的保險費收費（目前享受保險費補貼的占投?？蛻舻模矗保ィ?。不過這些計劃的實施仍采用自愿方式，即由該協(xié)會的成員公司（起初為１３０個）通過其代理人向符合投保全國洪水保險計劃條件的社區(qū)銷售洪水保險。一旦洪水災害發(fā)生，承保公司收不抵支時，聯(lián)邦財政承擔保險公司的部分賠償金，這不但可以穩(wěn)定承保洪水保險的保險公司的經營，也可以使受災地區(qū)災后得到資金補償。

１９７３年，美國國會又通過了《洪水災害防御法》，并于次年實施。該法不僅擴大了洪水保險計劃的責任范圍，如將地震、塌方、地表移動等列入賠償范圍，而且還將聯(lián)邦洪水保險基金由４０億美元增加到１００億美元，并規(guī)定，居住在洪泛區(qū)的受災者若未購買洪水保險，將不能獲得聯(lián)邦政府的災難援助或災害貸款等實惠，其中包括利息僅為２％的長期貸款和２０００美元或更多的豁免優(yōu)待。這種方法頗具吸引力，增強了人們投保洪水保險的愿望，也強化了人們的洪水風險意識。

８０年代，里根政府大幅度調高了洪水保險的費率，并提高了免賠額，還規(guī)定了更嚴格的投保條件。但是，美國東部沿海地區(qū)的快速發(fā)展使得人們越來越關注巨災損失和洪水保險。

１９９４年，美國國會頒布了《國家洪水保險改革法案》。法案主要包括以下內容：１、大幅度提高洪水保險的保險金額，使被保險人得到充分的保險保障；２、將洪水保險生效前的等待期從５天延長至３０天，以減少投保人潛在的逆選擇傾向；３、增加投保人的選擇擴展權，以便幫助他們按照洪泛區(qū)的管理編碼來重建遭受洪水損壞的房屋和營業(yè)場所。

２００７年，美國政府頒布“洪水保險改革與現(xiàn)代化法案”，以使得更多的消費者參與到這個計劃中來，并且改善該計劃的財務穩(wěn)定性。該計劃的主要提議如下：(1)允許洪水保險費率的年最高增長率增加，從而增加洪水保險費收入；(2)將洪水保險計劃的借款上限增加，以應對未來可能到來的更大的風險；(3)增加參與洪水保險計劃激勵措施，鼓勵更多的人們參與到該計劃中來；(4)鼓勵修訂新的洪水風險地圖。

目前，美國聯(lián)邦洪水保險計劃的規(guī)模和重要性已僅次于聯(lián)邦保險計劃的老年、遺屬和傷殘保險，且已覆蓋每個州總共約２萬個可能的洪泛區(qū)?，F(xiàn)約有２００萬洪水保險保單持有人，其中一半集中在佛羅里達州、德克薩斯州和路易斯安那州等重災區(qū)。美國的洪水保險充分發(fā)揮了其巨大的社會效益，為洪水災區(qū)減少水災的經濟損失起了重要作用。

二、美國洪水保險的特點

（一）洪水保險由國家設專職機構專項管理。美國采用的全國洪水保險計劃實質上是一個由法律確立的、全國性的保險集合，它向民眾簽發(fā)單獨的洪水保單，由政府部門進行管理和資金運作，由聯(lián)邦緊急事務管理局的減災部管理，其資金由全國洪水保險基金負責積累。

（二）洪水保險是加強洪泛區(qū)管理的重要手段，并具有強制性。聯(lián)邦機構和參加聯(lián)邦保險或由聯(lián)邦監(jiān)管的借貸機構在向全國洪水保險計劃承保社區(qū)的指定特別洪水風險區(qū)內的收購或建筑行為提供資金或貸款時，要求其必須擁有洪水保險。這就使得美國的洪水保險帶有一定的強制性色彩。

（三）國家洪水保險的對象與額度是嚴格限定的。美國國家洪水保險對象僅限于居民和小型企業(yè)，主要為有墻有頂的建筑及內部財產，但不包括完全在水上的建筑與地下建筑。房產的最高賠付不超過25萬美元，室內財產對居民不超過6萬，對小型企業(yè)不超過30萬。不保的對象也很多，如天然氣和液體的儲蓄罐、動物、機動車及地下室里的財產等?？梢娒绹膰液樗ｋU并不搞大包大攬，僅滿足維持洪災之后社會安定的基本需要。

（四）保險理賠的效率很高。投保戶受災后是最急需錢用的，保險費會盡快送到受災戶的手中。國家洪水保險計劃組織還培訓了一批損失評估人員，在全國各地還專門聯(lián)系了一批具備損失評估能力的志愿人員，一旦收到水災賠償的要求，1天之內要趕到現(xiàn)場，4天之內要完成損失的評估。一旦收到有損失評估人員簽字的賠償單，立刻如數將賠償費直接寄給投保人。

三、美國洪水保險對我國的幾點啟示

我國自1980年恢復保險業(yè)務起，也進行了洪水保險的研究和試點。但是對于洪水保險在我國推廣的意義與必要性，對于適合我國國情的洪水保險的推廣模式，目前仍處于朦朧的認識階段。深入了解美國洪水保險體制后，可以少走他人已經走過的彎路；同時，避免盲目引進不適合我國國情的做法。

（一）應當構建我國完善的水災防范與救濟制度。我國應該借鑒美國的有益經驗，積極地構建有效的水災防范與救濟制度，在水災之前盡力實行建筑洪水防御設施、洪災風險評估、災害預警和氣象研究資料等有助于防止或減少水災的措施，在水災之后快速地向受害者提供緊急救助行動。

（二）把握政府角色定位。政府有必要介入災害保險體制，但是要根據具體情況確定介入的方式，并控制承擔風險的程度。如果完全依賴市場機制提供災害保險，由于損失很可能超出保險業(yè)的承受能力，一旦發(fā)生特大損失事故的可能性顯著增加，就很可能引發(fā)災害保險的短缺危機。另外，商業(yè)保險內在的逐利動機決定了保險公司不會永遠為所有財產提供充足、廉價的保險。在存在市場不完全的可能時，政府出面組織洪水保險是有必要的。

（三）國家洪水保險必須有法律的依據和保障。美國的國家洪水保險體制能夠克服重重阻力，歷經曲折，不斷完善，終于能夠實現(xiàn)收支平衡，起到加強洪泛區(qū)土地利用管理、減輕國家財政救災負擔的作用，根本來說是由于有了法律的保障，并能夠不斷針對實踐中遇到的問題及時對法律進行修改和完善，最終找到了適合美國國情，能夠為各方所接受的國家洪水保險計劃的推進形式。

（四）充分重視保險與再保險機制安排。將風險在全球范圍內分散無疑是擴大承保能力、穩(wěn)定經營成果的最佳方法，而在國際范圍內運作的再保險則是實現(xiàn)此解決方案的最佳途徑。從某種意義上講，無論是采取純粹的市場保險機制，還是通過政府支持的保險集合來提供保障，都必須以妥善的再保險安排為前提。

（作者單位：蘇州大學商學院）