我國農村金融服務的制度完善

摘要：我國農村金融有巨大的資金需求，農村金融機構的支農服務還有很大的缺口，深化農村金融主體改革，建立健全農村金融運行機制，加強農村金融機構的科學配置，是提高農村金融支農服務水平的關鍵。

關鍵詞：農村金融；深化改革；運行機制；科學配置

一、引言

近年來，農村金融問題成為了金融領域的研究熱點之一，許多學者從不同角度對我國農村金融改革進行了深入的研究。凌濤（2001）從農村信用合作社角度探討了農村金融改革的戰略和思路。謝平、徐忠（2006）從公共財政發揮作用的角度，論述農村金融體系改革，建立可持續的農村金融體制。王醒男（2006）從金融需求和金融發展角度深入分析了我國社會主義新農村建設背景下農村信用合作社的改革模式和方向。姚耀軍（2006）從金融功能角度研究農村金融改革，認為應該實現農村金融發展模式的多元化，放松對農村非正規金融的管制，并建立一個競爭性農村金融體系。錢建豪（2006）從新農村建設角度研究了農村金融改革問題。林俊國、張純廣（2007）從金融組織的角度，論述了中國農村金融改革的戰略及思路。周立（2007）從農村金融市場存在的四大問題出發，研究了構建農村金融體系的必要性。趙丙奇、馮興元（2008）從非正式金融角度提出了我國農村非正式金融和正式金融改革的總體框架，展望未來的發展方向是以需求跟進為導向的兩部門一元金融發展戰略。陳鵬、孫涌（2007）從成本收益關系角度深入分析了農村金融服務的成本，研究發現農村金融改革應該以市場化為導向。本文將從農村金融服務角度探討農村金融制度的完善，以期為我國農村金融改革提出一些有益的政策建議。

二、我國農村金融服務存在的問題

社會主義新農村建設是一個系統工程，需要大量資金投入，根據國家統計局初步測算，到2020年新農村建設新增資金需求總量為15萬億元左右，平均每年投資1萬億~1.3萬億元。從我國農村資金投入的實際來看，今后新農村建設資金需求中的大部分將由農村金融機構提供。目前為農村提供信貸服務的金融機構主要有農村合作金融機構、中國農業銀行和中國農業發展銀行，2007年，農村金融機構農業貸款余額1.43萬億元，占其各項貸款比例為46%，農戶貸款余額1.22萬億元，農戶貸款戶數超過7742萬戶，占全國農戶數比例為33%。從農村資金需求來看，農村金融資金缺口依然很大，根據有關調查顯示，農戶從非正規渠道借款比例高達47.4%，農村大部分中小企業受信貸規模約束，貸款規模遠低于期望的貸款額度。

1.市場競爭缺失，有效服務嚴重不足。1996年以來的金融改革沒有促進農村信貸市場的競爭，中國農業發展銀行的成立、農村信用社與中國農業銀行的脫鉤，使農村信用社、農業銀行和農業發展銀行在農村金融市場形成“三足鼎立”的局面，但沒有形成有效的競爭機制。農業銀行商業化后，逐步從農村撤出貸款業務，開始向城市商業化發展；農業發展銀行資金來源不穩定，資金運用效益低下，業務范圍狹窄，很難發揮政策性金融的應有作用；各種非正規農村金融缺乏政策和法律的保護，難以形成穩定的金融渠道；農信社成為農村金融市場上唯一有效的正規金融組織，既而取得農村金融市場的壟斷地位。由于農村信用社巨額的歷史包袱和經營管理的低效率，農信社普遍存在虧損嚴重、資不抵債的問題，難以支撐農村金融主渠道的職能。2003年農信社深化改革，四年來歷史包袱得到有效化解，產權制度開始起步，法人治理架構初步建立，有望在農村金融市場競爭中繼續發揮主力軍作用。

2.資金流失嚴重，制約經濟發展。過去的10多年，國有商業銀行集約化經營，收縮網點，上收貸款權，使農村資金回流城市。農村信用社先是由于不良貸款遞增，后來隨著制度變遷合作性質逐漸淡化，經營自負盈虧，追求利益最大化的商業傾向，使得農信社的資金向城鎮或非農部門流動，從而削弱農信社支農資金的供給。許多農信社通過購買國債、轉存央行、存放同業等方式轉移資金引起農村資金流失。郵政儲蓄只存不貸，在農村地區的吸儲規模不斷擴大，并通過轉存人民銀行使大量農村資金外流。1994~2004年的11年間，農村存貸差額累計40876.52億元；2005年農村合作金融機構及郵政儲蓄從農村吸收了約4.14萬億元存款，同時向農村提供了約2.96萬億元貸款，存貸差達1.18萬億元。農村資金的大量外流，造成農村金融供給嚴重不足。截至2005年末，我國金融機構存款金額達28.7萬億元，各項貸款金額19.5萬億元，與三農密切相關的農業貸款、鄉鎮企業貸款僅占各項貸款余額的5.92%、4.06%，農村信貸不足嚴重制約農村經濟的發展。

3.金融結構落后，服務品種單一。20世紀90年代以來，我國在消除負利率水平方面做出了積極的努力，中央政府逐步放松對利率的直接管制，首先在農村推行利率市場化改革，不斷擴大利率浮動區間。2002年，中央政府選取8個縣的農村信用社進行利率市場化試點，貸款利率最高可上浮100%，同時存款利率首次被允許上浮20%，到2003年試點地區擴大到全國的92個縣。利率水平的上升，有利于提高農村的儲蓄率，增加農村儲蓄者的收入，優化農村資源配置。利率水平的提高也使得金融機構片面追求存貸的規模擴張，追求存貸利差利益的最大化，從而降低了金融創新的動力。目前農村金融以短期小額貸款為主，而且只能提供基本的存貸服務，金融工具品種缺乏，服務方式單一，結算手段落后，難以滿足多元化金融服務的需求。

4.民間金融缺乏監管，干擾服務規范。農村民間金融作為一種傳統的融資方式，在農村金融體系中具有重要的作用。民間金融具有信息優勢、抵押優勢、交易成本優勢和特定文化優勢，在正規金融無法滿足農村市場需求的背景下，成為農村經濟融資的有效渠道，在活躍農村金融市場，擴大生產資金來源，促進農村經濟發展方面起到了積極作用。然而農村民間金融尚未得到法律的承認和規范，又缺乏風險分散機制，因此交易穩定性差，投資風險大，容易引發債務糾紛，影響社會穩定；民間金融具有為追求高盈利而冒險或投機的一面，擾亂金融市場秩序，同時又加重了農戶和中小企業的負擔。此外，民間金融也干擾國家利率政策的貫徹執行。

三、完善我國農村金融服務的制度

提高農村金融機構支農服務的質量和水平，需完善農村金融主體制度，加強農村金融體系內部的分工與合作，準確定位服務對象。

1.合作金融。農村信用社作為服務三農的主力軍，按照政企分開和市場化原則，穩固推進改革，經過改革，農信社長期積累的歷史包袱逐步得到有效化解；長期存在的系統性、區域性支付風險得到有效控制；同口徑下的經營財務狀況和資產質量明顯改善。農戶貸款等涉農信貸投放大幅增加，服務功能有所增強。下一步，還要按股份制導向改革農信社產權制度；進一步放開農村金融機構股東地域限制，將單個股東入股比例從千分之五提高到百分之二；優化股權結構，鼓勵符合條件的農村金融機構按市場原則，收購、兼并、重組中西部地區農村金融機構；支持有條件的機構跨地區設立分支機構；引進戰略投資并適時上市融資；適應小法人社區機構的特點，建立形式靈活、結構規范、運行科學、治理有效的公司模式，提高公司治理效果。農村信用社改革取得重要進展，重組和改制步伐不斷加快，目前全國成立了27家省級聯社，組建農村商業銀行15家、農村合作銀行101家，縣級農村金融機構已達132家，縣級統一法人機構有1700多家，農村信用社法人機構由3萬家減少到9000多家。下一步農信社要進一步深化改革，爭取用5—10年時間，把農村合作金融辦成一個產權清晰的現代社區性銀行金融機構。

2.政策性金融。農發行制定實施三年內部綜合改革綱要，按照現代銀行要求全面推進內部綜合改革，建立新的經營機制和內控體系，增強經營活力，強化風險控制。今后要進一步拓寬政策性銀行的支農功能，重點完善公共定位和運作機制，擴大政策性業務的范圍。目前農業發展銀行初步形成了以糧棉油收購貸款業務為主體，以農副產品生產加工貸款為一翼，以支持農業和農村發展中長期貸款業務為另一翼的“一體兩翼”信貸支農格局，2007年貸款余額突破1萬億元，農村基礎設施等中長期貸款發放700億元左右，今后還應增加對農業綜合開發、農田水利建設、龍頭農業新產品加工企業的資金投入，對需要扶持的中小企業發放免息、貼息和低息貸款，同時農業發展銀行還應該在全國范圍內組織資金，代理財政支農資金撥付，代理國際組織的貸款業務，發揮其轉移支付職能。為實行風險轉移或風險分攤，還應該設立政策性農業保險機構、政策性農村貸款擔保機構，共同承擔政策性金融責任。

3.商業銀行。普通商業銀行將加強支農責任，將一定的信貸資金用于三農，還可借鑒國外《社區再投資法》，以法律形式規定設在縣域的金融機構按其存款來源一定比例履行支農職能，解決縣域金融資源外流問題。把小額農貸組織、村鎮銀行等新型農村金融機構納入商業銀行的業務分銷渠道，實行自我管理、自負盈虧的商業化運作模式，解決商業銀行運行成本高、支農力度不夠的問題，通過與新型農村金融機構的博弈形成健康穩定的信貸渠道。農業銀行重點處理好三農和商業運作的關系，加緊股份制改革，完善經營管理體制，加強經營機制轉換，充分利用資金和網絡專業優勢，加大對縣域經濟支持力度，成為商業金融服務三農的支柱和骨干。2007年初農業銀行出臺《農業銀行服務三農總體實施方案》，在8個省級分行試點，以縣域支行作為開展三農和縣域業務的經營載體，推行適度分權的三農信貸業務模式，下沉信貸業務決策中心。郵政儲蓄銀行加快服務三農需求特點的零售業務體系建設，根據改革進程和風險管控能力積極擴大適農業務范圍，促進郵政儲蓄資金回流農村。

4.新型農村金融機構。新型農村金融機構具有經營方式活、管理層次少、經營效率高等特點，可以成為農村金融市場有效的競爭主體，今后能夠在微小企業和個體工商業信貸、規模化的種植養殖業信貸、農村消費信貸、農村理財等方面發揮特殊作用。金融監管部門按照“低門檻、嚴監管”的原則，在全國31個省市自治區開展試點，引導各類資本到農村地區設立村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社等新型農村金融機構；允許和扶持多種所有制形式的中小金融組織發展，發揮區域性中小銀行在服務縣域經濟方面的獨特優勢；鼓勵各類銀行的金融機構到農村設立分支機構，改善和提高農村金融機構覆蓋率，進一步激活農村金融市場；允許有條件的小額貸款組織改善村鎮銀行和貸款公司，按照市場化原則風險可控原則，向農村銀行融資；引導商業性保險公司到農村地區設立機構，探索建立農業保險經營的網絡；此外還要逐步發展農村地區的證券業務和農產品的期貨業務。

構建多層次、廣覆蓋、可持續的農村金融體系，更好地促進農村經濟發展，是我國今后農村金融改革的重點。為建立健康高效的農村金融體系，必須完善農村金融的運行制度。

1.建立良性競爭制度。金融機構的良性競爭是建立多元化金融機構，培育競爭性金融市場，改善農村金融服務的關鍵。當前我國農村金融缺乏的不是大型金融機構，而是貼近農戶和農村微小型企業的小型金融機構，因此建立合理的準入與退出制度，完善金融機構評級體系、支付體系、流動性體系、融資體系及存款保險制度和信息披露制度，是各類農村金融機構穩定、健康發展的基礎。2007年2月銀監會發布《村鎮銀行管理暫行規定》、《貸款公司管理暫行規定》、《農村資金互助社管理暫行規定》等六項行政許可實施細則，規范村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社的設立與退出、組織機構、公司治理、經營行為及組建審批程序，截至2007年11月，我國已有24家村鎮銀行、貸款公司和農村資金互助社等三類農村金融機構獲批，共吸收各類資本2.1億元，吸收存款2.9億元，累計發放貸款2.2億元。2006年6月銀監會批準籌建中國郵政儲蓄銀行，2008年1月郵政儲蓄銀行全國34家省級分行和2萬多家支行獲準籌建，市場定位面向三農。至此我國以政策性金融、商業性金融和其它金融為主體的農村金融體系基本形成。與《破產法》相配套的《銀行業金融機構破產條例》將盡快出臺，條例旨在建立金融機構市場退出的法規，以盡可能小的社會震動和處置成本，最大限度地保護存款人、債權人和納稅人的利益。此外，我國《存款保險條例》的初稿已經完成，經立法程序后提請國務院審定。存款保險制度覆蓋所有存款類金融機構，是保障存款人利益的有效手段。市場準入與退出以及救濟保障機制的有效形成，為良性競爭性農村金融市場的形成奠定了基礎。

2.形成穩定的政策保障制度。目前在貨幣政策方面，對農村合作金融和新型農村金融機構要繼續實行差別存款準備金政策；不斷改進和完善支農再貸款政策；擇機推進農村利率市場化改革。2003年至今，人民銀行15次上調金融機構人民幣存款準備金率，對農村信用社和農村合作銀行采取了區別對待的準備金政策，使農村金融機構相應增加可用資金數百億元。針對我國經濟發展地區之間不平衡問題，近年來，人民銀行采取限額調劑的辦法，使西部地區和糧食主產區的支農再貸款限額占全國比例達93%，通過地區間的調劑，改善了支農再貸款的分布結構，提高了支農再貸款的使用效率。大部分農村金融機構建立了貸款利率定價的分級授權制度，在法規和政策范圍內綜合考慮借款人信用等級、貸款金額、貸款期限等因素，在浮動區間內自主確定貸款利率，今后還將繼續穩步推進利率市場化改革，建立健全貸款定價機制，正確運用利率覆蓋貸款風險，更好地貫徹金融支農政策。

在財稅政策方面，要通過對農業保險的財政補償，提高農村金融風險覆蓋能力；通過運用優惠稅收政策，扶持農村金融機構可持續發展。根據我國農業發展現實看，我國農業保險的本質應是政策性保險，農業保險的經營原則是政策扶持、商業運作，2004年政策性保險試點在9省區開展，2007年4月財政部首次安排10億元中央財政資金在6省區進行政策性農業保險保費補貼試點，保監會會同國務院法制辦、財政部、農業部成立了《政策性農業保險條例》起草工作小組，政策性農業保險條例即將出臺。農村金融機構利用優惠稅收政策消化歷史包袱，今后還要繼續執行農村金融機構免征所得稅降低營業稅的政策，并通過財政補貼和擔保等措施，運用財政杠桿引導和帶動社會資金投向農村，吸引金融機構增加對農業的信貸投入，貨幣政策和財稅政策雙管齊下構建農村金融機構政策保障機制。

3.健全農村金融監管制度。相關理論研究表明，信息披露、審計、信用評級制度、債權人制約機制等因素是對金融機構信用風險管理的有效因素；預期現金流、從市場上借款的能力以及金融機構持有的高質量的流動性資產庫存是對金融機構進行流動性風險管理的重要指標；市場價格（利率、匯率、股權價格）是市場風險管理的主要因素。目前我國運行的《銀行業監督管理法》、《商業銀行信息披露暫行辦法》、《商業銀行資本充足率管理辦法》、《商業銀行內部控制評價試行辦法》、《國有商業銀行公司治理及相關監管指引》、《商業銀行監管評級內部指引（試行）》、《商業銀行風險監管核心指標（試行）》、《銀行業金融機構內部審計指引》、《銀行并表監管指引》等，構成我國金融監管法律法規的基本框架。

根據監管法律法規規定，我國金融實行審慎分類監管，強化重

點領域監管，對吸收存款的農村金融機構依據評級結果分為好、中、差，采取分類監管；對農村新型金融機構實行嚴格監管，資本充足率在2%以下的，及時實施市場退出；充足率在4%到2%之間的，停辦部分業務或取消部分高管人員資格，限期達到標準；充足率在8%到4%之間的，督促其盡快按標準達到監管要求；充足率在8%以上的，減少檢查頻率。加強對農村金融機構全方位全過程監管，實施法人機構屬地監管，增加縣域金融監管力量，農村信用社的管理和風險責任交給地方政府。推進監管機構依法監管、金融企業內部控制、行業自律與社會監督有機結合的農村金融監管體系。規范引導民間金融健康發展，切實加強對民間借貸行為的監測，依法打擊和取締高利貸行為和地下錢莊，依法處置各類非法集資活動，維護農村金融穩定。

參考文獻：

[1]姚耀軍.中國農村金融改革：基于金融功能觀的分析[J].西安交通大學學報，第26卷第4期，2006.

[2]陳鵬，孫涌.邊際約束及成本結構變動下的農村金融改革與發展[J].管理世界，2007年第3期.

[3]謝平，徐忠.公共財政、金融支農與農村金融改革[J].經濟研究，2006年第4期.

[4]林俊國，張純廣.關于中國農村金融改革戰略的思考[J].內蒙古農業大學學報（社會科學版），2007年第2期.

[5]錢建豪.論社會主義新農村建設中的農村金融改革[J].江西農業大學學報（社會科學版），2006年12月.

[6]趙丙奇，馮興元.農村金融發展戰略：一個非正式金融視角[J].農業經濟問題，2008年第3期.

[7]周立.農村金融市場四大問題及其演化邏輯[J].財貿經濟，2007年第3期.

[8]凌濤.探索農村金融改革的新思路[J].金融研究，2001年第7期.

[9]王醒男.基于需求與發展視角的農村金融改革[J].金融研究，2007年第7期.

（作者單位：安徽財經大學金融學院、安徽財經大學校辦公室）