我國巨災保險市場政府干預的經濟學分析

一、我國巨災保險的制度依賴型發展路徑

保險文獻中經常將逆向選擇、道德風險、損失規模太大或損失風險之間的高度相關性等是導致巨災保險市場失靈的重要因素。Jaffee Rusell（1997，2004－2005)指出，上述影響因素并非巨災保險市場失靈的根本原因。在我國，保險業高制度性壁壘更加重要。

高制度性壁壘造成我國保險業市場進入率低。由于制度性進入壁壘，保險業壟斷或寡頭壟斷的市場結構得以長期維持。從1980年恢復商業保險經營到1996年底，我國由1家保險公司發展到全國性保險公司8家（新成立3家），區域性保險公司13家（其中國有5家、合資1家、外資分公司7家），由于平安、疆兵團等保險公司進入市場時間很短，在這一階段我國保險業實質上是由原中國人保公司獨家壟斷的市場結構。雖然政策性進入壁壘和經濟壁壘在1996年分業改革后特別是加入WTO后顯著降低，但并未從根本上改變保險業市場結構狀況。保險市場現有產、壽險公司數量分別為44家、55家，2006年底產、壽險業保費收入的市場集中度指數CR4分別為76.75％、78.18％，CR8分別為89.55％、88.20％。市場集中度已有較大下降，但按照貝恩的市場結構分類標準，兩個產業仍處于向寡占II型市場結構演變的過程中。

壟斷的可能結果是行業產出低于充分競爭的產出，且產品或服務的價格高于競爭價格。在1980～1995年期間，雖然我國保險市場高度壟斷，但監管當局對巨災保險條款和費率實行較嚴格的管制，原人保公司向企事業單位提供的財產保險、機動車輛保險、船舶保險、貨物運輸保險的責任范圍均包含了洪水、地震等巨災風險，居民家庭財產保險的保障范圍也包括各類巨災保險。因此，從我國巨災保險的這段歷史看，“巨災保險價格管制保證了商業巨災保險的供給”（謝世清，2008）。

為保證國有保險公司發展，監管當局曾下文限制非國有保險公司的經營業務和地域范圍。在不同地區或在全球不同巨災風險（如洪水和地震）之間、不同保險公司之間這種更廣泛的維度下，這種限制違背了大數定律。盡管按照金融服務協議的約定，我國已在2006年底前逐步取消了這種限制，但產生了滯后影響，使得我國保險業巨災風險承保能力的嚴重不足，巨災風險過于集中在國有保險公司。

為保證國有保險公司不因巨災風險產生過大損失，監管當局進一步對巨災保險條款提出了管制要求，1995年財產保險基本條款中刪除了地震保險責任；2000和2001年，保監會連續下發關于地震保險通知，指出“地震保險只能作為企業財產保險的附加險，不得作為主險單獨承保”，幾乎所有保險公司機動車輛保險中都將地震、恐怖活動等巨災風險列入除外責任。長期市場保護在一定程度上降低了保險公司的破產風險，但也造成保險公司缺乏增強承保能力的市場壓力。另外，我國實行以保險費為稅基征收營業稅的稅收制度，保險公司會計制度中沒有巨災風險準備金的稅收遞延制度損害了保險公司提取巨災風險準備金的激勵。

以上分析表明，商業巨災保險業的演變表現出嚴重的制度依賴特征，我國保險業商業巨災保險供給短缺是過去長期政府管制的必然結果。

二、西方國家政府對巨災風險的政府干預

私人巨災保險業曾為美國20世紀90年代早期幾次高損失的自然災害（包括Iniki颶風、Andrew颶風和Northridge地震）提供了主要的損失補償（Jaffee，Russell，1997），但幾乎所有的政府在巨災風險事故中均扮演了重要角色。在發達國家中，政府的主要活動是為私人保險公司提供再保險便利。其它的市場干預措施包括采用法定保險形式直接提供政府巨災保險，或者既向保險公司提供巨災保險補貼，也向受害者提供財政轉移支付和建立制度化的巨災基金等。在發達國家中，美國建立了國家洪水保險計劃（NFIP）、新西蘭在1944年就建立了一個覆蓋地震和其他不可保風險的政府計劃，法國和荷蘭也建立了洪水風險管理政府計劃，日本也建立了地震風險管理的政府計劃。而世界上大多數發展中國家主要由政府承擔巨災風險。

政府對巨災保險市場的這些干預有私人保險市場不具備的優勢，這些優勢表現為（1）政府有責任為社會提供公共保險，因此，在風險偏好上，與私人保險公司、再保險公司相比，政府才是風險中性，在提供再保險便利上可能比再保險公司更加有優勢；（2）通過強制保險的方式保證風險池有足夠大的規模并有效抑制逆向選擇的發生；（3）利用財政性轉移支付或社會救濟在短期內能較快地恢復受災區的經濟和生活秩序。（4）對巨災保險進行財政補貼，降低巨災保險價格，促使保險交易成本處于交易雙方都能接受的合理范圍之內以促進保險產品的供求（歐陽青東，王聰，2008）；（5）制度化的巨災保險基金不像私人巨災保險公司建立的巨災基金易受到其他私人公司非巨災動機侵蝕。

政府對巨災保險市場的干預有獨特的優勢，但也存在不少缺陷。（1）無論發達國家還是發展中國家，政府是否能真正規避巨災風險依然是一個有待解決的問題。盡管在發達國家的案例中，政府的主要活動之一是為私人保險公司提供一個幾乎完美的再保險便利，誠如Freedom(2001)指出的，由于發展中國家缺乏充足的巨災準備金，這些國家的政府對巨災風險的態度會有所不同。（2）盡管40％的保單得到了NFIP補助，但NFIP項目的覆蓋率依然很低，洪水保險價格依然偏高而收入水平偏低，居民和企業對洪水保險的有效需求不足。對低收入群體來說，私人巨災保險可能不是最好的巨災風險轉移方法（Browne，Hoyt，2000)；（3）洪水過后，歐洲政府2002年為其公民提供了數十億歐元的財政補貼。Raschky Weck-Hannemann(2007)指出，盡管團結和某種形式的支助是合情合理的，但這些補貼（包括政府財政救濟和社會救濟）可能也對巨災保險購買起到了消極作用，居民之所以不為自然災害進行保險是因為他們預期政府和私人的援助，這產生了“慈善風險”問題。因為政府和社會提供的免費救濟，相對于購買私人保險，不為潛在的風險購買保險是完全理性的，所以，政府對巨災市場的這種干預是一把“雙刃劍”；（4）政府財政性救濟轉移支付需要花費大量人力、物力進行分配和事后監督，產生很高的社會成本。

三、促進我國巨災保險業發展的對策建議

（一）鼓勵巨災保險業發展。進一步降低保險業進入壁壘，適當降低或取消巨災保險費的營業稅，或者引入巨災風險稅收遞延制度，鼓勵保險公司開展巨災保險業務、進行產品創新，開發適銷對路的巨災保險產品，鼓勵保險公司積累巨災風險準

備基金。同時，政府應該對巨災風險準備基金進行制度約束，以立法的形式限制其它機構通過并購等途徑侵蝕巨災保險準備金，以確保巨災風險準備金專門用于巨災損失補償。

（二）轉變政府巨災財政轉移支付模式，培植保險市場有效供給。現有實踐與理論研究表明，巨災風險管理的最優方案可能并不存在，因此有必要在政府和市場之間作出權衡，選擇巨災風險管理的次優方式。

政府財政性轉移支付和社會救助在我國現有的巨災風險補償體系中起到主要作用，但長期實行這種風險管理模式會讓居民形成對巨災損失政府和社會救濟的預期心理，降低了巨災保險需求，易導致慈善風險。因此，因逐步降低政府的財政性巨災救濟支出，由災后風險補償模式轉變到災前的保險補貼，這樣即可一定程度上抑制慈善道德風險，也能進一步降低巨災保險產品價格，改變交易成本結構，促使保險交易成本在交易發生的合理范圍之內，增加保險的有效需求。

（三）改變金融業分業經營模式，為巨災保險業提供資本支持。從海上保險的發展歷史看，保險與銀行業務的混合，能增強保險業大規模的巨災損失資金需求。在有效需求形成較大巨災風險池后，鼓勵保險業向資本市場通過證券化金融創新尋求大規模的巨災資金來源。金融監管機構應該由現有的機構監管模式向功能監管模式轉變，以更加有效地保證金融穩定與安全。

（四）工程措施與非工程措施并舉。政府可適當增加事前風險損失估計的工程措施支出，如制定災害損失分布圖，在此基礎上制定差別巨災保險模式。在高巨災風險地區采取法定保險形式，低風險地區采用非法定保險模式。

（五）進行制度創新。我國中央財政在歷次巨災保險中起主要作用，在現有財政體制下，地方政府缺乏應對巨災損失的激勵。自然災害高發地區的地方政府之間可積極探索適合某個自然、經濟地理環境區內的巨災風險共同合作機制，尋求中央政府與地方政府巨災保險應對機制的最佳結合方式。

（作者單位：暨南大學）