甘肅“民評官”試驗

甘肅“第三方評價”被稱為“民評官”的試驗，是由獨立于政府及其部門之外的蘭州大學中國地方政府績效評價中心組織實施對政府的評價。自2004年啟動以來，“甘肅模式”不斷進行探索和創新。在贊譽聲和質疑聲中，“第三方評價”的未來如何，值得深思。

回眸：甘肅“第三方評價”的探索

在公眾的印象中，對政府工作進行績效評價，大多是由政府機關主持并組織實施，標準也由政府擬定，評價結果與政府機關的獎勵及公務員的升遷掛鉤。由于這些評價都是單方面的，在評價方法上以定性為主，評價結果帶有主觀性偏差，導致評價質量不高。有專家認為，這種“體內循環”的考核機制，是“政績工程”、“形象工程”頻現的重要誘因。

2005年1月，蘭州大學中國地方政府績效評價中心向甘肅省人民政府遞交了一份4000多家非公企業對甘肅省14個市、州政府和39家省屬職能部門進行評價的《甘肅省非公有制企業評議政府工作報告》，引來好評如潮。這項被學界稱為甘肅“民評官”試驗的第三方政府績效評價在全國并不多見。由中介機構組織評價政府作為一項制度創新備受關注。此外，如此規模的民間評議政府活動，在全國也是史無前例的。

據甘肅省政府經委非公有制經濟辦公室副主任劉滿宇介紹，非公企業評議地方政府和省屬職能部門，原是省長陸浩2004年初向甘肅省“兩會”代表、委員承諾的改善和營造甘肅經濟發展環境的五件大事之一。工作交給經委后，經委感到“任務很重，很棘手”，“既當運動員，又當裁判員，很難做到客觀真實”。正在此時，蘭州大學中國地方政府績效評價中心醞釀成立。“我們意識到，把非公企業評議政府活動委托給中介組織，是個科學的選擇。”省經委主任李平抱著試試看的心態，找到了正在籌辦該中心的蘭州大學管理學院院長包國憲，雙方一拍即合。

2004年10月20日，“評價中心”向甘肅省政府提交《甘肅省非公有制企業評價政府績效實施方案》討論稿。2005年1月18日，“評價中心”向省政府提交了評價報告。2005年3月9日下午，“評價中心”獨立發布評議結果的新聞發布會在蘭州飯店舉行。甘肅省“民評官”試驗有條不紊地進行著。

“長期以來，我們政府的績效評價一直是內部評價，是上級政府評價下級政府，或政府部門間相互評價，往往存在報喜不報憂，好大喜功，只顧眼前利益，遮丑護短的現象，缺乏公允性。”評價中心主任包國憲教授稱贊甘肅省政府此舉“意義非同一般”，“評價由內部走向外部，從操作層面體現了納稅人的意志，為公民參政議政找到了切入點，讓社會人和政府一起來治理社會。”

2007年5月，“評價中心”將《甘肅省市州政府和省直部門2005—2006年度績效評價報告》提交給甘肅省政府。在這次評價工作中，評價主體由非公有制企業擴大到所有的企業，在評價方案中進一步強調了構建和諧社會和綠色GDP 等方面的內容。“甘肅模式”不斷進行完善。

“這些年我們做了很多事，半途而廢的或者好事辦成壞事的也很多。”包國憲表示，甘肅“民評官”盡管取得了引領風氣的初步效果，但仍要警惕半途而廢的可能。

“要辦好‘民評官’，形成長效機制，不是一兩次就能建立起來的，還要有個過程，但這是我們認定的一個方向。”“評價領導小組”最后達成了這樣的共識。

“第三方評價”怎么評？結果能否有效利用？

什么是第三方評價？第三方評價有什么特點？第三方評價政府績效指標體系的內容是什么？相信很多人心中都有這樣的疑問。

作為“甘肅模式”的主要實施者，包國憲的解釋無疑充滿信服力：“第一方評價是指政府部門組織的自我評價；第二方評價是指政府系統內，上級對下級做出的評價，這都屬于內部評價。而第三方評價是指由獨立于政府及其部門之外的第三方組織實施的評價，也稱外部評價，通常包括獨立第三方評價和委托第三方評價。”

談及第三方評價的特點，包國憲講到，首先，由于評價組織實施者獨立于被評政府及部門，通過過程的公開、透明，可以提高評價結果的公信力。其次，第三方評價大多依托大專院校和科研單位，由專業人士組成的評價機構具有人才和學術優勢，在評價主體的選擇與培訓、評價指標的制定、評價數據的處理、評價結果的判斷等方面擁有相應的理論基礎和專業化工具，提高了評價的科學化水平。再次，由于組織實施者的專業性基礎，可以有效利用資源，控制和節約政府成本。

績效評價的一個重要環節就是如何設計科學合理的評價指標體系，第三方評價政府績效指標體系應該包括哪些內容？

對此，包國憲認為，政府機關工作效率分為宏觀、中觀和微觀三個層次，其績效要求是不同的。在當代國際行政管理實踐中形成了這樣的共識，即“三E”標準：經濟、效率和效益。最先開始時更多是講經濟績效，即成本越低越好，后來講投入產出，投入越少，產出越多越好。還有行政結果，即行政效益，對目標的實現程度，以及對社會的積極影響。在現代民主社會，還應有第四個“E”，即公平，公平的一個重要衡量指標，就是公眾滿意度。正是基于這一價值取向，在政府績效評價指標體系設計中，應以“4E”作為其主要內容。

對于第三方評價政府，各方人士最為關心的是，如何做到結果的獨立、公正、客觀。

“這涉及到一些技術問題。比如問卷問到什么程度，怎樣才能客觀、才有代表性、才能反映客觀情況。”中國政法大學行政法研究所劉莘教授認為，“評價方的地位決定了它的客觀性。如果第三方是政府自己的組織，那么就失去客觀性。所以關鍵是找什么樣的人來評價，即評價方要有獨立性，要自己有能力，而不是附屬。”

另外，劉莘還認為，如果評價主體多元化，可以全面反映方方面面的問題，同時會減少企業的顧慮。

政府績效評價的核心功能就是導向性。通過第三方評價把公民的意愿傳導給政府，以影響和改變政府的決策。那么，如何讓第三方的評價成果在政府部門內部得到采納和使用？

“評價結果對政府的影響需要條件。政府是不是出自真心地想聽外面的聲音，這是最關鍵的。” 劉莘直言。

“從我們這兩年對甘肅省市、州政府和省屬部門的績效評價實踐來看，第三方評價對政府各部門的工作是有影響的。2005年我們評價完之后，各個部門都動了起來，公安、工商等相關部門都出臺了一些有利于非公企業發展的配套政策。現在，我們每年對省政府所屬39個職能部門中的36個進行評價，這種評價讓政府各部門知道該干什么，不該干什么。通過評價，增強了政府的責任意識，無形中促使他們把工作做得更有效率。”包國憲坦言評價工作給政府工作帶來的影響。

質疑聲阻擋不了前進的腳步

雖然甘肅“民評官”試驗取得了成功，但在肯定其積極意義的同時，來自各方面的質疑聲也一直不斷。

“表面文章好做，抓落實難。”一位不愿透露姓名的企業負責人用懷疑的口氣說，“蘭大績評中心畢竟是一個學術機構，而負責協調評議活動的部門是甘肅省經濟委員會，這個機構在外地都已撤銷，甘肅雖保留了，但權勢微弱，他們的評議在‘牛氣沖天’的國稅、公安等部門眼里，恐怕分量不足。”

企業的疑慮不是多余的，在沒有足夠的約束力的情況下，說多了并非好事。很多企業還將希望寄托在媒體身上：“媒體要多報道，給政府施加輿論壓力，促使政府把問題具體到每一個部門，要實實在在地解決。”

同企業界人士一樣，也有專家提出，目前這樣的評議活動還缺少規范，結果有多少參考性，又能對政府起到多大作用，是熱情背后值得冷靜思考的問題。

“民間評議的確是政府績效評價機制的一個發展趨勢，但是建立這樣一個機制其實很復雜。”行政法學專家姜明安認為，從評價機構到評價標準，都需要非常嚴格的論證，同時法律方面也要有所保障，否則公正性和規范性都會出問題，沒有規范的評價可能會比沒有評價更糟糕。

具有多年評議經驗的中國科學院資源環境信息中心主任孫成權曾建議：“評議首先應當法制化，不能單純地認為評議只是一種民間活動，而應當具有約束力；其次要規范化，在程序上確保評議過程完整、嚴謹，以程序公正確保結果真實；再次要公開化，將評議結果完全向社會公布，真正做到以評促改；四要固定下來，防止時有時無、虎頭蛇尾。此外，評議主體、對象和內容要逐步擴大，如普通市民對政府部門的評價，學生、家長對教育部門的評價等等。”

“當然，任何一項評議方法都有其自身的局限性。”包國憲沒有回避這個敏感的話題，“例如，在第一次評價中，評議主體沒有把國企和市民納入進來；對政府39個部門采用同一評價方法，針對性不強；調查問卷中有些題目比較宏觀或抽象，選擇結果有誤差在所難免。”

包國憲還坦言，第三方學術機構評價政府績效確實存在一些難題。“一是在政府信息公開有限、政府行政理念更新不及時、公務員對政府績效評價認識不全面時，開展第三方政府績效評價面臨巨大阻力。二是基于對政府整體行為、政府整體形象和滿意度的評價，容易受到所選取的調查對象的限制，不同的群體對政府滿意度的評價不同。所以，如何科學、合理、客觀地選取評價主體、確定評價指標，還需要在實踐中不斷摸索。另外，評價成本、評價效力等問題也需要進一步探索。”

據悉，近年來，在地方政府績效評價實踐的推動下，包括北京大學、清華大學、吉林大學、浙江大學等內地多所高等院校，都建立了類似的政府績效評價機構，為政府行政決策提供調查和咨詢服務。

“開展政府績效評價的根本目的是為了持續改善政府績效。第三方評價不是萬能的，不可能取代第一、第二方的評價，但這是不可缺少的。從某種意義上說，第三方評價政府績效的本質是真正的公共治理，它不但是體現民意的一種方式，而且找到了民眾參政議政、參與公共決策的有序渠道。堅持下去，老百姓的意見就會持久、系統、歷史地發揮作用。第三方評價，對政府轉變職能，提高服務水平與服務能力，樹立良好形象，持續提高政府績效有著不可替代的功能。”對于第三方評價的未來，包國憲充滿信心。

包國憲表示，目前中國正處于社會發展的轉型期，建設服務型政府，不僅要求政府及社會公眾更新觀念，同時還要形成建設服務型政府的有效制度安排，創新政府管理機制，真正以公民滿意度作為服務的終極目標。基于公民滿意度的第三方績效評價使政府服務置于公眾監督之下，最大程度保證民意的傳遞，是建設服務型政府的必然要求。