政府投資項目代建人激勵機制研究

摘 要:針對政府投資代建制項目中擁有項目控制權的代建人有效激勵不足，提出了一個運用項目治理理論構建的代建人有效激勵機制。筆者在對代建制項目的項目所有權配置中難題的分析和破解基礎上，指出了狹義項目所有權概念，明確了企業型代建人的項目控制權必須與項目剩余索取權對應是建立有效激勵機制的前提。研究結果表明:以報酬激勵和風險分擔為主的內部激勵和以聲譽機制、市場選擇機制為主的外部激勵機制能很好地保證代建人的責權利統一，并且上述激勵機制是以市場機制為基礎。

關鍵詞:政府投資代建制項目;代建人;項目治理;激勵機制

中圖分類號:F830.59

文獻標識碼:A

文章編號:1000-176X(2008)07-0071-06

收稿日期:2008-04-24

基金項目:國家自然科學基金項目(70772058)

作者簡介:嚴 玲(1972-)，女，湖北人，教授，主要從事公共項目管理領域的研究。E-mai:l yanling 1972@ eyou.com

在非經營性政府投資項目推行“代建制”的試點過程中，企業型代建制模式因其有效提高了投資效率、市場化程度高符合政府投資項目管理模式改革的初衷，逐漸獲得行業認可[1]。企業型代建制中，代建人是由招標選擇的建設期間的項目法人，負責對項目進行全過程管理，嚴格控制項目的投資、質量和工期，竣工驗收后移交給使用單位。如何有效激勵擁有項目實際控制權的代建人就成為企業型代建制中亟待解決的問題。

在我國，非經營性政府投資項目作為一種公共品，具有公有產權的項目剩余索取權的不可轉讓性[2]。這種項目產權特殊性使得不能用給予代建人投資節余分成使之獲得項目剩余索取權的手段來激勵代建人，因而代建人也就無法成為實質上“責、權、利”統一的項目法人[3]。明顯地，在對政府投資項目代建制實際政策制定中，人們更加重視“有效的監督和約束措施”，“有效激勵手段”的實施明顯不足[4]。

針對企業型代建制中對代建人有效激勵不足的難題，本文運用項目治理理論來分析企業型代建制中的項目所有權配置問題，解決代建人的機會主義難題，建立有效的代建人激勵機制。

一、政府投資代建項目有效激勵不足產生項目所有權配置中的難題

對于非經營性公共項目而言，國有產權的剩余索取權是不可轉讓的，剩余索取權歸國家獨享。代理人的剩余索取權與控制權的任何程度的統一，都會使國有產權的性質發生改變。因此，政府投資人授予代理人的僅是決策經營的控制權，而沒有剩余索取權。

當項目剩余索取權不可轉讓時，國有資產委托人很難選取到真正的建設項目代理人。在代建人市場上，其價值是通過市場競爭作用來體現的。代建人的行為要承擔項目在市場中的一定風險，代建人因此需要享有承擔風險后的一定報酬。但是項目的風險是不確定的，這便要求賦予代建人一定的項目剩余索取權，作為他們承擔市場風險的獎勵。在傳統的公共項目管理模式中，基建處、項目法人等雖擔當與私人項目的項目經理部同樣的職責，但是他們沒有相應的對項目剩余索取的權利，往往按一定的工資職別享受固定的工資收入，這顯然無法做到責權利的統一，也無法產生有效激勵機制。代建制推行中所倡導的企業型代建模式，則是通過選擇社會化、專業化的項目管理公司作為建設期項目法人來負責項目建設期間的項目管理。很顯然，此時項目實際控制權轉移到了代建人手中。這種項目治理結構下要求擁有項目控制權的代建人根據所承擔的風險，分享項目剩余索取權，形成對代建人的激勵，否則，當公共項目的剩余索取權與控制權不能對應時，公共項目出現“項目法人缺位”現象，項目的控制權很容易變為“廉價的投票權”。

可見，企業型代建人的項目控制權必須與項目剩余索取權對應，真正成為“責、權、利”的統一體是建立有效激勵機制的前提。而這種要求似乎與公共項目剩余索取權不可轉讓的本質產生了尖銳矛盾，因此，有必要針對公共項目的特殊性對其所有權性質進行重新分析，在此基礎上對項目所有權配置及代建人激勵機制進行進一步闡述。

二、政府投資項目代建期間的有限所有權配置———公共項目所有權配置難題的破解

政府投資項目從本質上講是由政府提供的，滿足社會公共需求的彌補市場失靈的公共產品(以下本文稱為公共項目)。其實施自初始委托人到最終的項目實施代理人之間存在著多級委托代理關系，并且這一多級委托代理關系還存在兩個層級:其一表現為公眾將全民所有的資產交由政府進行公共管理;其二表現為政府業主(中間委托人)將大量公共項目建設委托給項目團隊和承包商完成[5]。

公共項目委托代理鏈的第二個層級是國有產權的縱向授權鏈，但與第一層級的一個重要差異是，無論其縱向授權是采用行政代理方式由事業單位負責項目建設期的全過程項目管理還是市場代理方式由企業型項目管理公司負責項目建設期的全過程項目管理，授權的范圍并不是整個項目的壽命周期，而只是其建設期間的項目管理控制權力。針對這一特性，柯洪在其博士論文中定義了狹義的公共項目所有權，認為該所有權的客體并不是公共項目的整個壽命期，而只是在公共項目建設階段預計的總投資額(或建設成本)，如圖1所示[6]。

從廣義的公共項目所有權的角度來看，由于代理人只負責整個項目的建設過程，而不對建成后的運營情況承擔責任，因此在建設過程中項目控制權的暫時性轉讓并不能帶來項目剩余索取權的相應轉讓，但如果從狹義的公共項目所有權的角度來考慮，情況就有所不同了。針對公共項目的建設階段而言，代建方式使得代建人獲得了相應項目控制權的轉移，為實施該控制權，代建人不可避免地會投入各種專用性資產(包括人力資本和非人力資本)，并且承擔與所獲得的控制權相匹配的風險，借此獲得項目總投資中的合理分配，從而實現項目建設階段剩余索取權和控制權的對應，實現了對代建人的激勵。

根據以上的分析，則可以對公共項目所有權的兩層含義予以明確的界定，廣義的公共項目所有權和狹義的公共項目所有權之間的性質差異可如表1所示。

正是由于公共項目所有權存在的兩層次特性，使得在其狹義的層次上，公共項目剩余索取權的轉讓成為可能，建立企業代建人有效激勵機制的前提得以成立。

三、基于項目治理的代建人有效激勵機制

1·代建人激勵機制的一般框架設計

項目的內部治理是以項目所有權配置為核心的權利、利益、責任關系和風險分擔;外部治理是以外部代建項目市場為核心的項目環境，通過市場機制約束項目直接利益相關主體。基于狹義的項目所有權時，代建人獲得了全過程項目管理控制權，是項目建設期的法人，他在項目實施的過程中投入的資本(以人力資本為主)應該能夠得到相應的剩余索取權，要使其項目控制權與剩余索取權對應，就必須同時承擔項目管理過程中的風險。因此，可以將代建人的項目剩余控制權、項目剩余索取權和風險的分擔分別理解為代建人的權、利、責[7]。本文將代建人的內部及外部激勵與項目治理結合起來，共同納入一個體系，形成基于項目治理的代建人激勵機制的一般框架，如圖2所示。

代建人激勵機制框架與代建人激勵機制構建的總體思路的基本邏輯呈逆向，即“機制”決定“行為”，“行為”影響“管理績效”，其作用機制依靠代建人的努力程度(積極性)和代建人的能力傳遞。代建人的努力程度和能力共同決定了代建人的管理行為，前者決定了代建人“愿意”選擇的行為，后者決定了代建人“能夠”選擇的行為。代建人的努力程度取決于報酬激勵機制、風險分擔機制、聲譽機制和市場選擇機制，代建人的能力則在較大程度上取決于聲譽機制和市場選擇機制。

2·項目所有權配置下的代建項目風險分擔機制

(1)代建項目風險分擔的原則

目前國內有關代建制風險研究主要集中在代建項目在實施過程中可能產生的風險及其防范措施，關于代建制中風險分擔的研究尚不多見，代建項目各方風險分擔問題并未引起普遍重視[8]。從項目治理的角度考量，項目所有權配置必然伴隨著風險的轉移及其分擔。項目剩余的產生具有不確定性，是項目某一利益相關主體承擔風險后有所作為的結果;反之，不承擔風險就無法獲得項目剩余索取權。項目剩余與風險的對應關系，必然使得承擔風險損失或者獲得風險收益的兩重性推動獲得剩余索取權的風險分擔主體努力工作。從這個邏輯意義上講，項目剩余索取權是一種風險收益與風險損失并存的“雙刃劍”，將項目所有權配置以及風險分擔作為兩個要素加入現有基本分析范式下的激勵機制中，以此作為激勵機制研究的切入點是合理且必要的。

國內外對風險分擔的原則已經有了深入的研究，形成了許多具有指導性的觀點。其中，“誰有能力控制風險就由誰承擔風險”是眾多文獻都認同的風險分擔的黃金法則[9-10-11]。這一原則體現了風險管理的效率，但是比較籠統模糊，并且如果能更好地控制風險的一方不能享有控制風險的相應利益，該方可能不愿承擔此風險[12];同時，對哪一方最具有風險控制的能力認定存在一定困難。因此還需要從項目所有權配置的角度考慮風險分擔原則。

第一，風險分擔是利益分享的前提和基礎，風險承擔者的風險收益應該與項目剩余索取權匹配;如果風險承擔者能更好地控制風險，他應能享有控制風險的相應利益。

第二，風險的承擔者能夠充分預見其所要承擔的風險，包括預見該風險發生的概率及其發生后可能導致的后果。當事人只有能夠充分地預見到風險，才有可能采取適當的措施來管理風險，只有恰當估計風險發生所導致的后果，才能在投標過程中制定出合理的標價。

第三，風險的承擔者具有必要的風險偏好程度，即愿意接受該風險。當事人是否愿意并有意識地去承擔風險將會影響他們對待風險的態度，從而影響到風險管理的效果，因此風險分擔時還要考慮政府業主以及代建人對待風險的態度。

第四，風險的承擔者具有足夠的能力(技術、經驗和權力)有效地管理風險，包括控制風險發生的可能性，以及如果風險發生能夠采取適當的措施解決問題，從而使風險可能造成的損失或引起的成本最小化。

(2)政策建議

首先，代建項目的項目所有權配置要求對代建人的法律地位給予確認。代建人是企業型項目法人實體，擁有對應的項目控制權和剩余索取權，承擔相應風險，是“責權利”的統一體。

其次，在代建風險的分配過程中，招標文件和簽訂合同是兩個關鍵環節。利用合同的約束力，風險分配的結果應在合同中約定。

再次，一般來說，政府業主在合同中劃分風險之前應考慮以下幾方面問題:①項目本身的特點;②合同雙方對風險的總體態度;③合同雙方對項目中存在的風險的了解;④在風險發生的情況下，各方承擔風險造成的后果的能力比較;⑤雙方管理風險的能力的比較。具體的風險分擔方案要視具體情況而定。

最后，如果政府業主選擇讓代建人承擔大部分風險，則他在招標選擇代建單位時的評標標準更應注重代建人的工程經驗、技術力量及財務能力，而不是僅僅以投標報價作為評標標準。

3·項目所有權配置及風險分擔下的代建管理取費機制

(1)基于項目風險分擔的代建費構成與取費機制

在代建項目中，項目委托人和項目代建人之間是標準的委托代理關系，其核心問題之一就是代建費的構成和取費機制，這直接關系到上述委托代理關系中代理成本的高低。目前，國內大部分文獻都指出代建管理費與建設單位管理費的不同，不能簡單套用，代建管理費的取費中存在著以下問題:①代建費的涵蓋內容模糊，與建設單位管理費混為一談;②代建費較低且無下限，不僅會對代建人激勵不足，而且造成代建市場秩序混亂;③以投資節余分成形式對代建人的獎勵，造成激勵機制的扭曲;④代建費中較少體現對代建人風險分擔的風險報酬[13]。

從項目治理的角度看，企業型代建項目中的代建人已經不是傳統管理模式下的建設單位，而是根據授權獲得了項目的控制權，同時獲得了項目剩余索取權，也就必須承擔相應的風險。因此，支付給代建人的代建管理費應該體現出項目所有權配置下，代建人進行有效項目管理的管理成本、企業利潤和分擔風險的補償費用。根據代建人與政府委托人之間風險分擔和風險偏好可以建立代建管理費的取費模型，如公式(1):

R_α=α[(TB-AI)+IO]+iC^*+P(γ₁+γ₂+…+γ_n) (1)

其中，α為激勵系數，一般為穩定值，可以理解為對代建人的激勵水平;TB(TargetBudget)為政府批準的計劃投資額;AI(Actual Investment)為項目完工后實際投資額; (TB-AI)為項目剩余之一; IO(Improve Objectives)為代建人的努力對項目目標的改善，項目剩余之二; i為調整系數; C*為建設單位管理費;P為利潤; ri為目標i的權重。再結合代建人風險偏好，可以有三種代建管理取費激勵方案:

第一，若代建人是風險中性的，代建人獲得所有投資節余，即全部的剩余索取權帶來的收益。

第二，若代建人是風險規避的，政府與代建人之間根據分擔風險的貢獻，分享項目投資節余，也即分享剩余索取權帶來的收益。

第三，若代建人是嚴格風險規避的，代建人只能獲得固定報酬，不能分享剩余索取權帶來的收益。

這三種方案的取舍跟代建市場的質量監督、監控力度有關。當市場監督等配套措施力度不夠時，不宜采取節余提成的獎勵措施，應保守地采用固定費用合同。此時應采取一些措施讓代建人是嚴格風險規避的，比如履約保函、強制違約或損失賠償等[4]。

(2)政策建議

首先，在目前情況下，代建取費采用“取費基數×固定費率，無節余提成”的取費方式，取費基數為建筑安裝工程總投資費用，取費費率標準參照建設單位管理費標準編制。代建管理費投標報價以建設單位管理費為基礎，具體數額通過招標方式確定。

其次，代建管理費中的利潤部分為固定酬金。當代建單位完成了合同中設定的里程碑進度要求時，可以拿到委托代建合同中規定的固定酬金。代建管理費中的風險金部分為風險酬金。風險酬金是代建單位承擔風險而獲得的項目剩余索取權的體現。風險酬金的獲得與代建項目目標體系的設定指標有關。當代建單位完成了代建合同中設定的所有項目成功目標，通過了考核指標時，就可以獲得這部分風險酬金。

再次，政府投資主管部門向代建單位分期撥付代建管理費用。代建管理費撥付方式在代建合同中明確。一般情況下，預留20%代建管理費作為質保金，待竣工驗收1年后支付;若代建單位提交了相當額度的質量保修保函，則可以不預留此項費用。若未能及時撥付代建管理費，應該按照規定的利率向代建單位支付商定的補償，該補償按月加到過期未支付的金額中。對代建管理費的支付還需要考慮通貨膨脹等造成的價格波動。

4·基于代建人聲譽機制的信任合作

(1)代建項目合作伙伴關系建立的聲譽機制

信息不對稱是市場中普遍存在的問題，政府投資項目的代建市場也不例外。聲譽機制通過政府委托人與代建人之間的重復博弈建立，有利于消除信息不對稱的不利影響。張維迎指出，聲譽機制要發生作用一般應具有四個方面的條件:①博弈必須是重復的;②當事人必須有足夠的耐心;③當事人的不誠實能夠被及時觀察到;④當事人必須有足夠的積極性和可能性對交易對手的欺騙行為進行懲罰[14]。

政府投資代建制項目中，基于對未來收益的預期，有可能建立政府業主和企業代建人的合作伙伴關系，彌補因為信息不對稱和合同不完備所導致的雙方機會主義行為。黃定軒等通過對不同結局建筑施工項目關鍵因素的實證分析的研究結果表明:項目和諧合作對成功的建筑施工項目有最為重要的影響[15]。這個結論對政府投資代建制項目的項目管理成功具有同樣意義。政府投資代建制項目中政府業主與代建人之間的信任合作關系，是在充分信息披露、代建人多次重復博弈的信譽機制基礎上建立起來的。

(2)政策建議

第一，培育充分競爭的代建人市場，依靠市場而非行政命令來選擇代建人。聲譽激勵的前提就是委托人有權力且能夠選擇與特定代理人合作或非合作。

第二，建立充分、有效的信息披露機制和途徑。需要建立政府、行業學會、公眾等多渠道的監督和信息披露機制和途徑，以利于決策者及時做出正確的判斷和選擇，避免逆向選擇，保證聲譽激勵機制的正常運行。

第三，建立對代建項目管理績效的合理的評價標準，對代建單位的項目管理績效水平進行過程評價和績效評價，將評價結果及時向社會和行業進行信息公示，這是聲譽機制建立的關鍵所在。建議由政府投資主管部門建立《代建項目管理績效評價標準》。

第四，在對代建單位管理績效進行合理客觀評價和及時信息披露基礎上，由各級地方政府投資主管部門可以對本級財政投資的本行政區域內的政府投資項目建立指定的《政府投資項目代建單位名錄》，并對名錄進行動態管理，對不合格的代建人實行明確的清出制度。

5·基于市場選擇機制的代建人公開招標方式

(1)代建人的選擇機制

從外部治理角度來看，代建人激勵機制不足的原因與代建項目中的委托代理關系的非市場配置有關，也就是說，代建人項目控制權的獲得來自于行政授權，代建人的激勵也主要來自于行政激勵。當行政激勵不足時，代建人就會追求經濟上的平衡，侵蝕委托人的利益。解決這一問題的有效途徑就是通過市場配置資源的方式引入代建人競爭機制[16]:一方面采用招標方式選擇代建人，最大限度減少壟斷因素的存在;另一方面，要選擇具有獨立市場地位的“工程管理公司”作為代建人，以其工程管理專長在市場上通過競爭獲得項目控制權。

目前國內對于代建人選擇方式主要有兩種:由政府指定專業公司或專業管理機構進行代建或者由政府招標選擇代建人。

政府機關型代建雖然可以將公益性項目管理由分散管理變為集中管理，提高項目管理的專業化水平，但是與我國政府和事業單位機構改革方向不符，且沒有實現真正的“投建管用”分離。政府事業型代建與政府機關型代建的區別僅在于代建人不再是政府部門的延伸，而是選定一個以盈利為目的的企業法人，然而這種以行政指令方式指定代建人也不能培養規范競爭性的代建市場。

顯然，由政府招標選定代建人的企業型代建是代建制發展的必然趨勢。從試點的效果看，還是以公開招標方式確定代建人更符合代建制的特性，實際效果也更好[17]。整個招標選擇的過程實質上是一個通過市場選擇機制發揮激勵作用的過程，但是并不是只要采用招標方式，結果就是公平公正的，需要對招標中的一些關鍵環節進行改進。

(2)政策建議

首先，政府投資代建制項目的代建人應當依法通過公開招標確定。

其次，由政府投資主管部門或其委托單位與使用單位共同委托具有相應資質的招標代理機構，依據批準的政府投資代建制項目初步設計及概算投資，完成代建單位招標文件的編制。招標文件經與使用單位協商同意后，報政府投資主管部門批準。

再次，對建設期代建模式中代建單位的選擇，建議采用兩階段招標法進行公開招標。第一階段招標為資格預審，對代建單位名錄中的代建單位進行企業資質、人員資質、資金實力、業績、信用記錄等的審查，選擇有投標資格的項目管理公司形成代建單位短名單。第二階段為投標和評標，不以代建費報價為評標標準，宜采用綜合評分法，按項目管理方案評分的高低，確定得分最高者為中標單位。

最后，由各級政府投資主管部門制定本區域內承擔代建項目的代建人應該具備的條件。

四、幾點結論

第一，代建人內部激勵機制與外部激勵機制之間是相互依賴，相輔相成的，片面強調任何一個方面都不能達到有效激勵。一個完整意義的代建人激勵機制體現為在項目治理結構約束下的內部激勵與外部激勵的有機結合。

第二，上述代建人各種激勵機制之間是綜合發揮作用的。這種綜合作用表現為項目所有權配置、風險分擔、代建管理取費、聲譽機制、招標選擇代建人、信息披露、代建人項目管理績效評價等機制之間的替代和互補關系。例如，聲譽機制和公開招標機制之間具有互補性，沒有競爭的招標選擇機制也就無所謂聲譽機制，而良好的聲譽無疑會使代建人處于較好的市場競爭地位;代建管理費和聲譽機制之間具有一定的替代性，為了取得較好的聲譽，代建人可以犧牲一些報酬。

第三，上述代建人各種激勵機制之間綜合作用的發揮是一個循環過程，每一個環節都要求正常地發揮作用。聲譽機制顯示代建人的市場競爭能力，通過市場選擇機制顯示其項目管理績效，從而在一定程度上決定了代建管理取費，決定了代建人是否具有良好的聲譽，是否被淘汰出局。如果市場選擇機制顯示代建人具有良好的能力和努力程度，其報酬卻沒有體現相應的價值，代建人的努力程度就會受到打擊，產生道德風險。

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(責任編輯:劉 艷)