中國(guó)壟斷性產(chǎn)業(yè)現(xiàn)行管制機(jī)構(gòu)的問(wèn)題與制度缺損

摘 要:本文以政企分離、政監(jiān)分離為維度對(duì)中國(guó)壟斷性產(chǎn)業(yè)現(xiàn)行管制機(jī)構(gòu)進(jìn)行分類(lèi)，研究在特定體制下管制機(jī)構(gòu)的基本特征及其問(wèn)題，并從深層次分析現(xiàn)行管制機(jī)構(gòu)的制度缺損，為設(shè)立與完善壟斷性產(chǎn)業(yè)管制機(jī)構(gòu)提供基本思路。

關(guān)鍵詞:壟斷性產(chǎn)業(yè);管制機(jī)構(gòu);制度分析

中圖分類(lèi)號(hào):F062.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1000-176X(2008)07-0032-06

收稿日期: 2008-05-16

基金項(xiàng)目:國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目(70573087)

作者簡(jiǎn)介:王俊豪(1956-)，男，浙江嵊州人，教授，博士生導(dǎo)師，主要從事產(chǎn)業(yè)組織與政府管制理論、價(jià)格理論等方面的研究。E-mai:l wjunh@ zufe.edu.cn

一、壟斷性產(chǎn)業(yè)現(xiàn)行管制機(jī)構(gòu)的基本類(lèi)型

對(duì)壟斷性產(chǎn)業(yè)現(xiàn)行管制機(jī)構(gòu)進(jìn)行分類(lèi)，首先要確定分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，而且這些分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)必須是各壟斷性產(chǎn)業(yè)具有共性的、本質(zhì)性的、可以比較和衡量的。為此，本文以通常所說(shuō)的政府與企業(yè)(政企)、政府(宏觀政策部門(mén))與管制機(jī)構(gòu)(政監(jiān))、政府與國(guó)有資產(chǎn)(政資)這三個(gè)維度來(lái)考察特定壟斷性產(chǎn)業(yè)的管制機(jī)構(gòu)類(lèi)型。這里需要特別強(qiáng)調(diào)的是，政監(jiān)分離是指政府部門(mén)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策職能與管制機(jī)構(gòu)的微觀監(jiān)管(管制)職能的分離，而微觀監(jiān)管(管制)職能不僅包括管制機(jī)構(gòu)執(zhí)行管制政策，而且包括根據(jù)國(guó)家有關(guān)法規(guī)制定具體的管制政策。考慮到目前和今后相當(dāng)時(shí)期內(nèi)，壟斷性產(chǎn)業(yè)主要業(yè)務(wù)領(lǐng)域的主導(dǎo)企業(yè)是國(guó)有企業(yè)或國(guó)有控股的混合制企業(yè)，而國(guó)有資產(chǎn)明確由國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)(國(guó)資委)實(shí)施監(jiān)管職能，這對(duì)所有壟斷性產(chǎn)業(yè)是無(wú)差異的。因此，為提高對(duì)管制機(jī)構(gòu)分類(lèi)問(wèn)題討論的集中度，我們主要選擇政府與企業(yè)(政企)、政府與管制機(jī)構(gòu)(政監(jiān))這二個(gè)維度來(lái)討論壟斷性產(chǎn)業(yè)管制機(jī)構(gòu)的類(lèi)型。

特定壟斷性產(chǎn)業(yè)政府與企業(yè)、政府與管制機(jī)構(gòu)合一或分離的程度，決定了該壟斷性產(chǎn)業(yè)管制體制的基本特征，從而決定了在這種管制體制下管制機(jī)構(gòu)的基本類(lèi)型。據(jù)此，我們可以把壟斷性產(chǎn)業(yè)的管制機(jī)構(gòu)分為以下四種基本類(lèi)型: (1)雙合一型，即實(shí)行政企合一、政監(jiān)合一的管制機(jī)構(gòu)。(2)一分一合型，即實(shí)現(xiàn)政企分離，但還是實(shí)行政監(jiān)合一的管制機(jī)構(gòu)。(3)一合一分型，即實(shí)行政企合一，但政監(jiān)分離的管制機(jī)構(gòu)。(4)雙分離型，即同時(shí)實(shí)行政企分離、政監(jiān)分離的管制機(jī)構(gòu)。我們可以圖1來(lái)總結(jié)這四種管制機(jī)構(gòu)基本類(lèi)型，并對(duì)照特定壟斷性產(chǎn)業(yè)管制機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀，列出在各種管制機(jī)構(gòu)類(lèi)型下的代表性產(chǎn)業(yè)。

從上述分類(lèi)中，我們不難得到以下兩點(diǎn)基本結(jié)論:

第一，政企分離是壟斷性產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)政監(jiān)分離的前提。在政企分離的體制下，有可能實(shí)行政監(jiān)合一的體制;而在政企合一的體制下，不可能實(shí)現(xiàn)政監(jiān)分離。這是因?yàn)椋蠛弦皇莻鹘y(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制的基本特征，而政監(jiān)分離是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本特征，兩者不可共存。但在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的過(guò)程中，在政企分離的體制下，有可能實(shí)行政監(jiān)合一的體制。如在圖1中，目前“一分一合型”的代表性產(chǎn)業(yè)有電信產(chǎn)業(yè)、航空運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)和多數(shù)城市公用事業(yè);而“一合一分型”只是一個(gè)理論類(lèi)型，實(shí)際上并不存在這種壟斷性產(chǎn)業(yè)。因此，中國(guó)壟斷性產(chǎn)業(yè)現(xiàn)行管制機(jī)構(gòu)實(shí)際上只存在三種基本類(lèi)型:以政企合一和政監(jiān)合一為特征的“雙合一型”;以政企分離和政監(jiān)合一為特征的“一分一合型”;以政企分離和政監(jiān)分離為特征的“雙分離型”。

第二，特定壟斷性產(chǎn)業(yè)管制機(jī)構(gòu)的基本類(lèi)型與該產(chǎn)業(yè)管理體制改革的進(jìn)程高度相關(guān)。如何處理政府、企業(yè)與市場(chǎng)的關(guān)系，這是壟斷性產(chǎn)業(yè)管理體制改革的關(guān)鍵內(nèi)容，也是衡量壟斷性產(chǎn)業(yè)管理體制改革程度的關(guān)鍵指標(biāo)。事實(shí)上，中國(guó)壟斷性產(chǎn)業(yè)管理體制改革就是按照由“政企合一”改革為“政企分離”，最后改革為“政監(jiān)分離”這樣一種改革路徑。中國(guó)主要壟斷性產(chǎn)業(yè)管理體制改革的實(shí)證資料基本印證了這一結(jié)論:中國(guó)電力產(chǎn)業(yè)為緩解電力供需矛盾，在20世紀(jì)80年代就開(kāi)始投融資體制改革，形成多種所有制企業(yè)生產(chǎn)電力的格局，從而促進(jìn)了在電力產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)政企分離的管制體制。2003年，以組建“國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)”為標(biāo)志，為電力產(chǎn)業(yè)實(shí)行政監(jiān)分離的管制體制奠定了制度基礎(chǔ)，從而在電力產(chǎn)業(yè)率先形成了“雙分離型”管制機(jī)構(gòu)。中國(guó)的電信產(chǎn)業(yè)、航空運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)也在20世紀(jì)80年代開(kāi)始改革，但在實(shí)現(xiàn)政企分離的管理體制方面稍晚于電力產(chǎn)業(yè)，目前這兩個(gè)壟斷性產(chǎn)業(yè)還沒(méi)有設(shè)立專業(yè)性的管制機(jī)構(gòu)，因此，屬于“一分一合型”管制機(jī)構(gòu)。同樣，許多城市公用事業(yè)雖然實(shí)現(xiàn)了政企分離，但還是實(shí)行政監(jiān)合一，也屬于“一分一合型”管制機(jī)構(gòu)。而中國(guó)鐵路運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)和郵政產(chǎn)業(yè)的管理體制至今尚未實(shí)行實(shí)質(zhì)性的改革，基本上還是實(shí)行以政企合一、政監(jiān)合一為特征的管制體制，因此，這兩個(gè)壟斷性產(chǎn)業(yè)的管制機(jī)構(gòu)還是“雙合一型”的管制機(jī)構(gòu)。

二、現(xiàn)行管制機(jī)構(gòu)的問(wèn)題分析

“雙合一型”管制機(jī)構(gòu)是以政企合一和政監(jiān)合一為特征的，因此，這就是壟斷性產(chǎn)業(yè)傳統(tǒng)體制的基本特征，這種體制往往會(huì)產(chǎn)生效率低下、壟斷經(jīng)營(yíng)使企業(yè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)活力、單一的投資渠道造成壟斷性產(chǎn)業(yè)投資嚴(yán)重不足等問(wèn)題。鑒于不少論著對(duì)此已做了專題討論，因而，本文主要分析中國(guó)現(xiàn)行的“一分一合型”和“雙分離型”這兩種類(lèi)型管制機(jī)構(gòu)的基本特征及其問(wèn)題。

1·“一分一合型”管制機(jī)構(gòu)存在的主要問(wèn)題

“一分一合型”管制機(jī)構(gòu)的基本特征是實(shí)現(xiàn)了政企分離，但還是實(shí)行政監(jiān)合一的管理體制。由圖1可見(jiàn)，其代表性產(chǎn)業(yè)是電信產(chǎn)業(yè)、航空運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)和城市公用事業(yè)，在這三大類(lèi)產(chǎn)業(yè)中，電信產(chǎn)業(yè)改革較早，影響面較大，受社會(huì)公眾的普遍關(guān)注，最具典型意義，因此，我們這里選擇電信產(chǎn)業(yè)來(lái)分析“一分一合型”管制機(jī)構(gòu)的特征及存在的主要問(wèn)題。

從電信管制機(jī)構(gòu)的重要改革歷程看， 1998年，在國(guó)務(wù)院政府機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中，在原郵電部和原電子部的基礎(chǔ)上，組建成立了信息產(chǎn)業(yè)部，作為中國(guó)電信管制機(jī)構(gòu)。按照改革目標(biāo)，信息產(chǎn)業(yè)部不從事電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，實(shí)行管理職能與電信業(yè)務(wù)的分離。這是對(duì)中國(guó)電信管制體制的重大創(chuàng)新。信息產(chǎn)業(yè)部成立后，積極從事一系列管制活動(dòng)，并取得了相當(dāng)大的成效。如制定了多項(xiàng)重要的電信管理法規(guī);實(shí)行不對(duì)稱管制，支持中國(guó)聯(lián)通的發(fā)展，支持中國(guó)網(wǎng)通、中國(guó)鐵通等新企業(yè)進(jìn)入電信市場(chǎng)，以培育新競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)，在電信產(chǎn)業(yè)引入并不斷強(qiáng)化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制;按照國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一部署，對(duì)原中國(guó)電信先后兩次實(shí)行重組，以形成競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)結(jié)構(gòu);與國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)共同舉行電信價(jià)格聽(tīng)證會(huì)，接受公眾參與和監(jiān)督。但從國(guó)務(wù)院為信息產(chǎn)業(yè)部規(guī)定的16項(xiàng)基本職責(zé)看，其中第一項(xiàng)職責(zé)就是“研究擬定國(guó)家信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、方針政策和總體規(guī)劃，振興電子信息產(chǎn)品制造業(yè)、通信業(yè)和軟件業(yè)，推進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)服務(wù)信息化。”第十一項(xiàng)職責(zé)是“研究制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)信息化發(fā)展規(guī)劃，協(xié)助業(yè)主推進(jìn)國(guó)家重點(diǎn)信息化工程;指導(dǎo)、協(xié)調(diào)與組織信息資源的開(kāi)發(fā)利用;指導(dǎo)電子信息技術(shù)的推廣應(yīng)用和信息化普及教育。”信息產(chǎn)業(yè)部的其他多項(xiàng)職責(zé)也表現(xiàn)為制定產(chǎn)業(yè)宏觀政策與實(shí)施監(jiān)管(管制)職能合一的性質(zhì)。可見(jiàn)，信息產(chǎn)業(yè)部是一個(gè)典型的政監(jiān)合一的管制機(jī)構(gòu)。

同時(shí)，從國(guó)際慣例看，信息產(chǎn)業(yè)部還是一個(gè)存在明顯不足的電信管制機(jī)構(gòu)[1]。主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面: (1)信息產(chǎn)業(yè)部缺乏專業(yè)管制職能。符合國(guó)際慣例的電信管制機(jī)構(gòu)的主要職能是專門(mén)對(duì)電信產(chǎn)業(yè)(或通信產(chǎn)業(yè))的市場(chǎng)進(jìn)入、價(jià)格、服務(wù)質(zhì)量、投資等實(shí)行綜合性管制。而信息產(chǎn)業(yè)部則不僅管制具有自然壟斷性的電信產(chǎn)業(yè)，而且管理電冰箱、洗衣機(jī)等完全是競(jìng)爭(zhēng)性的電子信息產(chǎn)品制造業(yè)。同時(shí)，信息產(chǎn)業(yè)部不僅是這些產(chǎn)業(yè)的“裁判員”，而且也是這些產(chǎn)業(yè)的“教練員”，承擔(dān)著“指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，指導(dǎo)國(guó)有企業(yè)重組、組建企業(yè)集團(tuán)”等職能(信息產(chǎn)業(yè)部主要職責(zé)之九)。因此，信息產(chǎn)業(yè)部是一個(gè)缺乏專業(yè)管制職能的管制機(jī)構(gòu)。(2)信息產(chǎn)業(yè)部缺乏明確的法律地位。雖然在1998年信息產(chǎn)業(yè)部成立時(shí)，國(guó)務(wù)院對(duì)信息產(chǎn)業(yè)部規(guī)定了16項(xiàng)主要職責(zé)，國(guó)務(wù)院在2000年9月公布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)電信條例》第一章第三條規(guī)定:“國(guó)務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)依照本條例的規(guī)定對(duì)全國(guó)電信業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理”。但是，由于中國(guó)至今還沒(méi)有一部《電信法》，以國(guó)務(wù)院“三定方案”形式授權(quán)的信息產(chǎn)業(yè)部，在電信管制過(guò)程中就必然缺乏明確的法律地位，也不可能得到法律的充分授權(quán)。信息產(chǎn)業(yè)部只是國(guó)務(wù)院的一個(gè)工作部門(mén)，而不是一個(gè)符合國(guó)際慣例的、法律授權(quán)明確而充分的管制機(jī)構(gòu)。(3)信息產(chǎn)業(yè)部缺乏相對(duì)獨(dú)立性。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，電信管制機(jī)構(gòu)應(yīng)該具有相對(duì)獨(dú)立性，以有利于公平、公正地開(kāi)展管制活動(dòng)。但信息產(chǎn)業(yè)部既受?chē)?guó)務(wù)院的直接干預(yù)，電信產(chǎn)業(yè)的一些重要項(xiàng)目(如中國(guó)聯(lián)通當(dāng)年獨(dú)家引進(jìn)采用CDMA技術(shù)等)都由國(guó)務(wù)院拍板定音;也受?chē)?guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)等橫向政府部門(mén)的直接制約，如國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)對(duì)電信價(jià)格調(diào)整等具有更大的決定權(quán)。這就使信息產(chǎn)業(yè)部難以相對(duì)獨(dú)立地對(duì)電信產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)進(jìn)入、價(jià)格、服務(wù)質(zhì)量、重大投資等實(shí)行綜合性管制。(4)信息產(chǎn)業(yè)部缺乏必要的權(quán)威性。管制機(jī)構(gòu)必須具有權(quán)威性，這是保證管制效率的一個(gè)前提條件。可是，信息產(chǎn)業(yè)部缺乏必要的權(quán)威性，這固然與信息產(chǎn)業(yè)部缺乏明確的法律地位有關(guān)，但更為重要的是，這和信息產(chǎn)業(yè)部與國(guó)有大型電信企業(yè)的干部任免制度具有密切的關(guān)系。根據(jù)現(xiàn)有的干部管理體制，不僅信息產(chǎn)業(yè)部的主要領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)電信、中國(guó)網(wǎng)通、中國(guó)移動(dòng)、中國(guó)聯(lián)通等中央直屬企業(yè)的主要領(lǐng)導(dǎo)都由中央組織部統(tǒng)一任命，隨著一部分信息產(chǎn)業(yè)部的領(lǐng)導(dǎo)和這些大型國(guó)有電信企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)互換崗位，管制者與被管制者的關(guān)系也發(fā)生轉(zhuǎn)變，這使信息產(chǎn)業(yè)部難以對(duì)實(shí)際上具有較高行政級(jí)別的國(guó)有大型電信企業(yè)采取有效的管制措施，管制者與被管制者“一對(duì)一的討價(jià)還價(jià)”，很難維護(hù)管制者的權(quán)威性。特別是在省級(jí)層次，在政企分離的過(guò)程中，許多原有省級(jí)郵電通信管理局的主要領(lǐng)導(dǎo)成為中國(guó)電信、中國(guó)移動(dòng)等大型電信公司省級(jí)分公司的負(fù)責(zé)人，這就使省級(jí)電信管理局更難在這些大型電信公司的省級(jí)分公司前面具有權(quán)威性。

2·“雙分離型”管制機(jī)構(gòu)存在的主要問(wèn)題

“雙分離型”管制機(jī)構(gòu)的基本特征是實(shí)行政企分離、政監(jiān)分離的管制體制。目前，中國(guó)“雙分離型”管制機(jī)構(gòu)只存在于電力產(chǎn)業(yè)。2003年7月組建了國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)，國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)成立后，作為一個(gè)新型的電力管制機(jī)構(gòu)，在較短的時(shí)間內(nèi)已做了許多開(kāi)創(chuàng)性的工作，例如，制定與實(shí)施了《電力市場(chǎng)監(jiān)管辦法》(試行)、《電力市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)基本規(guī)則》(試行)、《電力市場(chǎng)技術(shù)支持系統(tǒng)功能規(guī)范》(試行)、《關(guān)于區(qū)域電力市場(chǎng)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》等重要法規(guī)，為電力市場(chǎng)的運(yùn)行與管制提供了政策依據(jù)。又如，開(kāi)展東北電力市場(chǎng)、華東電力市場(chǎng)試點(diǎn)工作，在探索兩部制電價(jià)模式、全電量競(jìng)爭(zhēng)模式和區(qū)域電力市場(chǎng)模擬運(yùn)行等方面取得了重要進(jìn)展，為全國(guó)區(qū)域電力市場(chǎng)建設(shè)積累了經(jīng)驗(yàn)。此外，為維護(hù)電力產(chǎn)業(yè)的安全生產(chǎn)，在全國(guó)范圍內(nèi)調(diào)節(jié)電力余缺，緩解電力供需矛盾等方面也做了大量的工作。但由于國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)是在中國(guó)壟斷性產(chǎn)業(yè)設(shè)立的第一個(gè)專業(yè)管制機(jī)構(gòu)，社會(huì)各界對(duì)它有很高的期望，希望在它成立后不久的將來(lái)，通過(guò)調(diào)整原有電力管制機(jī)構(gòu)，使它成為一個(gè)符合國(guó)際慣例的、具有相對(duì)獨(dú)立性的專業(yè)管制機(jī)構(gòu)。可是，在它成立后，電力產(chǎn)業(yè)的原有管制體制并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性變化，原來(lái)多家管制的格局依然存在。存在的主要問(wèn)題有以下四個(gè)方面:

第一，電力管制機(jī)構(gòu)缺乏明確的法律授權(quán)。目前，電力產(chǎn)業(yè)的主要法律是1996年4月1日開(kāi)始實(shí)施的《電力法》，該法第六條規(guī)定:“國(guó)務(wù)院電力管理部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)電力事業(yè)的監(jiān)督管理。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)電力事業(yè)的監(jiān)督管理。”可見(jiàn)，《電力法》沒(méi)有明確各電力管制機(jī)構(gòu)的具體職責(zé)和權(quán)力，缺乏明確的法律授權(quán)。國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)成立后，還未及時(shí)制定或修改有關(guān)電力法規(guī)，這使新的電力管制機(jī)構(gòu)更缺乏法律地位和法律授權(quán)。這是產(chǎn)生一系列問(wèn)題的根本原因。

第二，電力管制職能分散。國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)成立后，許多電力管制職能仍然分散于國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)資委等政府機(jī)構(gòu)。例如，電力管制的一項(xiàng)核心內(nèi)容是價(jià)格管制和進(jìn)入管制，而根據(jù)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》(國(guó)辦發(fā)[2003] 7號(hào))，國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)的權(quán)力只是根據(jù)市場(chǎng)情況，向政府價(jià)格主管部門(mén)提出調(diào)整電價(jià)的建議，最終定價(jià)權(quán)屬于國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)。而對(duì)于重要的電力投資項(xiàng)目及其新企業(yè)的進(jìn)入，國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)也沒(méi)有獨(dú)立的進(jìn)入管制權(quán)，國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)是主要的決策者。新企業(yè)進(jìn)入電力產(chǎn)業(yè)后，企業(yè)的經(jīng)營(yíng)范圍由工商行政管理部門(mén)核定。而國(guó)有電力企業(yè)的成本規(guī)則和財(cái)務(wù)制度則由財(cái)政部制定與監(jiān)督執(zhí)行。可見(jiàn)，國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)成立后，電力管制職能分散的狀況沒(méi)有得到較大改變，只是把原來(lái)國(guó)家經(jīng)貿(mào)委電力司的電力管制職能轉(zhuǎn)移給國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)。

第三，管制職責(zé)不清。電力管制機(jī)構(gòu)缺乏明確的法律授權(quán)，電力管制職能分散的必然結(jié)果是電力管制機(jī)構(gòu)職責(zé)不清，管制效率低下。在多家管制時(shí)，由于管制邊界模糊，而且存在一因多果、一果多因等復(fù)雜關(guān)系，造成各管制機(jī)構(gòu)的職責(zé)不清、相互間協(xié)調(diào)成本高。由于一些管制機(jī)構(gòu)有權(quán)無(wú)責(zé)，這容易導(dǎo)致權(quán)力膨脹。各個(gè)管制機(jī)構(gòu)在管制的程度、方式等方面存在差別，容易被管制對(duì)象各個(gè)擊破，存在較大的尋租風(fēng)險(xiǎn)，影響整體管制水平。這些都是造成管制低效率或管制失靈的重要原因。

第四，對(duì)電力管制機(jī)構(gòu)缺乏有效的監(jiān)督約束機(jī)制。由于現(xiàn)行電力管制體制還是實(shí)行多家管制，而且管制職責(zé)不清，這就很難對(duì)管制機(jī)構(gòu)的行為實(shí)行有效監(jiān)督，缺乏可問(wèn)責(zé)性。事實(shí)上，目前中國(guó)還不存在對(duì)管制效率低下的管制機(jī)構(gòu)實(shí)行有效監(jiān)督的機(jī)制。在社會(huì)監(jiān)督方面，由于電力產(chǎn)業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征比較復(fù)雜，新聞?shì)浾摍C(jī)構(gòu)和消費(fèi)者掌握的信息不多，而且，社會(huì)公眾直接接觸的是電力供應(yīng)企業(yè)，對(duì)電力管制機(jī)構(gòu)了解更少，因此，社會(huì)監(jiān)督的力度很有限。這些都造成電力管制機(jī)構(gòu)缺乏外在的監(jiān)督約束機(jī)制。

三、現(xiàn)行管制機(jī)構(gòu)的制度缺損

從制度層面看，現(xiàn)行管制機(jī)構(gòu)存在的種種問(wèn)題，源于缺乏產(chǎn)生高效率管制機(jī)構(gòu)的制度環(huán)境。本文將分析現(xiàn)行管制機(jī)構(gòu)的制度缺損，從深層次探討現(xiàn)行管制機(jī)構(gòu)存在問(wèn)題的制度原因，為設(shè)立與完善高效率的管制機(jī)構(gòu)提供基本思路。

1·管制機(jī)構(gòu)的設(shè)立缺乏法律支持

從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，壟斷性產(chǎn)業(yè)的管制機(jī)構(gòu)是壟斷性產(chǎn)業(yè)改革的產(chǎn)物，由于這些國(guó)家基本上遵循以“立法為先導(dǎo)”的改革原則，管制機(jī)構(gòu)從一成立就有明確的法律支持。但從中國(guó)壟斷性產(chǎn)業(yè)改革實(shí)踐看，似乎有一種“先改革后立法”的傳統(tǒng)，在改革過(guò)程中設(shè)立的管制機(jī)構(gòu)自然也缺乏法律支持。表1列出了中國(guó)主要壟斷性產(chǎn)業(yè)管制機(jī)構(gòu)的設(shè)立及其管制依據(jù)。

例如，中國(guó)電信產(chǎn)業(yè)的無(wú)線尋呼領(lǐng)域在20世紀(jì)80年代末就開(kāi)始改革，有線通信領(lǐng)域在20世紀(jì)90年代初就醞釀和實(shí)施改革，可是至今尚未頒布一部《電信法》。作為電信產(chǎn)業(yè)現(xiàn)行管制機(jī)構(gòu)的信息產(chǎn)業(yè)部，是在1998年國(guó)務(wù)院政府機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中設(shè)立的。其設(shè)立的基本依據(jù)是1998年3月第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》(國(guó)發(fā)[1998] 5號(hào))，顯然，這兩個(gè)法律文件是根據(jù)當(dāng)時(shí)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的需要發(fā)布的，作用于國(guó)務(wù)院許多政府機(jī)構(gòu)，對(duì)信息產(chǎn)業(yè)部沒(méi)有特定的針對(duì)性。而在中國(guó)電力產(chǎn)業(yè)， 2003年設(shè)立的國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)是中國(guó)壟斷性產(chǎn)業(yè)中設(shè)立的第一個(gè)專業(yè)管制機(jī)構(gòu)，其設(shè)立的基本依據(jù)是《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)電力體制改革方案的通知》(國(guó)發(fā)[2002] 5號(hào))，而電力產(chǎn)業(yè)現(xiàn)行的法律是1995年制定、1996年4月開(kāi)始實(shí)施的《中國(guó)人民共和國(guó)電力法》，但該法當(dāng)時(shí)規(guī)定的主要執(zhí)法機(jī)構(gòu)是電力工業(yè)部。中國(guó)民用航空總局和國(guó)家郵政局也類(lèi)似于信息產(chǎn)業(yè)部。而鐵道部成立于建國(guó)之初，完全是按照行政部門(mén)設(shè)置，至今還是一個(gè)政企合一和政監(jiān)合一的政府機(jī)構(gòu)。

可見(jiàn)，中國(guó)壟斷性產(chǎn)業(yè)現(xiàn)行管制機(jī)構(gòu)還沒(méi)有一個(gè)是按照全國(guó)人大頒布的法律而設(shè)置的。而且，一些法律(如《電力法》)與現(xiàn)有管制機(jī)構(gòu)不對(duì)接，主要管制機(jī)構(gòu)已發(fā)生變化，需要重新確認(rèn)，并規(guī)定其權(quán)力、責(zé)任和組織結(jié)構(gòu)形式等。為使現(xiàn)有的管制機(jī)構(gòu)具有法律地位，在新的法律頒布或原有法律修訂之前，國(guó)務(wù)院雖然也采取了一定的補(bǔ)救措施，如在2000年頒布了《中華人民共和國(guó)電信條例》，規(guī)定國(guó)務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)依照本條例的規(guī)定對(duì)全國(guó)電信業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理;國(guó)務(wù)院在2005年又頒布了《電力監(jiān)管條例》，規(guī)定國(guó)務(wù)院電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)依照本條例和國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定，履行電力監(jiān)管和行政執(zhí)法職能。但在這兩個(gè)條例中，都沒(méi)有明確特定的管制機(jī)構(gòu)名稱(如信息產(chǎn)業(yè)部和國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì))，這使特定管制機(jī)構(gòu)的設(shè)立與運(yùn)行還是缺乏明確的法律支持。

2·管制權(quán)力與職能的配置缺乏法律依據(jù)

由表1可見(jiàn)，這些壟斷性產(chǎn)業(yè)管制機(jī)構(gòu)的管制職能配置主要是其“三定方案”，即國(guó)務(wù)院為各政府部門(mén)定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制的方案。從這些“三定方案”的產(chǎn)生過(guò)程看，一般由中央編辦甚至各部門(mén)自己擬定，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，由國(guó)務(wù)院辦公廳以通知的形式發(fā)布。因此，這些“三定方案”不能算是行政法規(guī)，而只是國(guó)務(wù)院辦公廳的內(nèi)部文件。這是因?yàn)? (1)根據(jù)《立法法》和《行政法規(guī)制定程序條例》的規(guī)定，行政法規(guī)在起草過(guò)程中，應(yīng)廣泛聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見(jiàn);而這些“三定方案”基本上是在封閉的程序中產(chǎn)生的，事先不公開(kāi)，自然不可能向公眾征求意見(jiàn)。(2)根據(jù)《立法法》的規(guī)定，行政法規(guī)由國(guó)務(wù)院制定，由總理簽署國(guó)務(wù)院令公布，并在國(guó)務(wù)院公報(bào)和公共媒體上發(fā)布信息;而這些“三定方案”雖然由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，但是由國(guó)務(wù)院辦公廳以“國(guó)務(wù)院辦公廳文件”的形式發(fā)布，而且其發(fā)布對(duì)象不是公眾，而是“各省、自治區(qū)、直轄市政府，國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)”，明顯具有國(guó)務(wù)院內(nèi)部文件的性質(zhì)，不屬于行政法規(guī)[2]。

管制機(jī)構(gòu)的管制權(quán)力與職能配置應(yīng)通過(guò)法律授權(quán)，具有法律效力，而中國(guó)壟斷性產(chǎn)業(yè)現(xiàn)行管制機(jī)構(gòu)的管制權(quán)力與職能主要通過(guò)“三定方案”配置，這就會(huì)影響管制權(quán)力與職能缺乏公信力與權(quán)威性。同時(shí)，由于“三定方案”缺乏法律的穩(wěn)定性，也會(huì)影響管制權(quán)力與職能的持久性與穩(wěn)定性。

3·政府部門(mén)權(quán)力之爭(zhēng)導(dǎo)致管制職能分散與交叉重疊

為提高壟斷性產(chǎn)業(yè)管制機(jī)構(gòu)的管制效率，要求管制機(jī)構(gòu)對(duì)特定產(chǎn)業(yè)實(shí)行統(tǒng)一管制，這需要管制機(jī)構(gòu)具有充分的管制權(quán)力和職能。但目前中國(guó)壟斷性產(chǎn)業(yè)的管制權(quán)和職能過(guò)于分散。例如，在電力產(chǎn)業(yè)，管制職能分散在多個(gè)政府部門(mén)，國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)的管制權(quán)和管制職能很有限。在電信產(chǎn)業(yè)等壟斷性產(chǎn)業(yè)也存在類(lèi)似情況。造成這種狀況的原因是多方面的，主要包括以下三個(gè)方面:

第一，一些法規(guī)將管制權(quán)和職能授予多個(gè)管制機(jī)構(gòu)，且管制機(jī)構(gòu)間的邊界不清。如根據(jù)《電力監(jiān)管條例》第四條規(guī)定:國(guó)務(wù)院電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)依照本條例和國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定，履行電力監(jiān)管和行政執(zhí)法職能;國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定，履行相關(guān)的監(jiān)管職能和行政執(zhí)法職能。這為多家管制提供了法律依據(jù)，并為各部門(mén)間的管制權(quán)與管制職能之爭(zhēng)提供了空間。

第二，政府部門(mén)利用參與有關(guān)法規(guī)和政策制定爭(zhēng)取管制權(quán)與管制職能。由于壟斷性產(chǎn)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征復(fù)雜，具有較強(qiáng)的專業(yè)性，而國(guó)家法規(guī)和政策制定部門(mén)不僅人員少，而且缺乏專業(yè)知識(shí)，因此，通常的做法是先由有關(guān)政府部門(mén)草擬法規(guī)和政策，再通過(guò)一定立法或政策制定程度加以確定。這樣，特定政府部門(mén)在參與甚至起草有關(guān)法規(guī)的過(guò)程中，難免要體現(xiàn)本部門(mén)的意志，以爭(zhēng)取較多的管制權(quán)和管制職能，特別不愿放棄既得的管制權(quán)力。

第三，不同政府部門(mén)交叉管制特定產(chǎn)業(yè)或領(lǐng)域，造成管制權(quán)力與職能不合理分割。對(duì)此最為突出的是中國(guó)電信領(lǐng)域的“廣電之爭(zhēng)”。根據(jù)范圍經(jīng)濟(jì)原理，對(duì)電信網(wǎng)、計(jì)算機(jī)網(wǎng)(即INTERNET網(wǎng))和廣播電視網(wǎng)實(shí)行三網(wǎng)合一(三網(wǎng)融合)的管制體制是一種國(guó)際性發(fā)展趨勢(shì)，但在中國(guó)現(xiàn)有體制下，信息產(chǎn)業(yè)部承擔(dān)著對(duì)電信部門(mén)的管理職能，而廣播電視總局承擔(dān)著對(duì)廣電部門(mén)的管理職能。根據(jù)現(xiàn)有政策，廣電部門(mén)不能經(jīng)營(yíng)電信業(yè)務(wù)，電信部門(mén)也不能經(jīng)營(yíng)廣電業(yè)務(wù)。雖然廣電網(wǎng)絡(luò)可利用其現(xiàn)有的寬帶接入提供計(jì)算機(jī)上網(wǎng)服務(wù)和電信服務(wù)，但因政策限制，難以取得ISP經(jīng)營(yíng)許可證。同樣，電信網(wǎng)利用寬帶接入，完全可以傳輸廣電的視頻節(jié)目，但因政策限制無(wú)法開(kāi)展廣電業(yè)務(wù)。其結(jié)果是廣電部門(mén)不僅壟斷著廣電節(jié)目的制作與播放，而且壟斷著廣電節(jié)目的傳輸;而電信部門(mén)則基本壟斷著電信業(yè)務(wù)。彼此割據(jù)市場(chǎng)的部門(mén)壟斷，既損害社會(huì)公共利益，也不利于相關(guān)企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)中發(fā)展壯大[3]。

4·現(xiàn)行體制下管制機(jī)構(gòu)缺乏必要的獨(dú)立性

管制機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的重要前提是不僅要實(shí)現(xiàn)政企分離，而且要實(shí)現(xiàn)政監(jiān)分離。但在現(xiàn)有行政管理體制下，除國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)在形式上實(shí)現(xiàn)了政企分離和政監(jiān)分離外，中國(guó)壟斷性產(chǎn)業(yè)的管制機(jī)構(gòu)實(shí)際上就是國(guó)務(wù)院相關(guān)行政部或其下屬的行政管理局，從這些國(guó)務(wù)院部委的職能看，它們既是產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、政策的制定者，又是這些產(chǎn)業(yè)的管制者(如信息產(chǎn)業(yè)部)。因此，在現(xiàn)有體制下，壟斷性產(chǎn)業(yè)的管制機(jī)構(gòu)不可能實(shí)現(xiàn)政監(jiān)分離。此外，鐵道部、國(guó)家郵政局除行業(yè)管理職能外，還是這些產(chǎn)業(yè)的壟斷經(jīng)營(yíng)者，同時(shí)承擔(dān)著政府職能與企業(yè)管理職能。因此，它們不僅是政監(jiān)合一，而且是政企合一的政府機(jī)構(gòu)。在這種政企合一和政監(jiān)合一的體制下，顯然不可能實(shí)現(xiàn)管制機(jī)構(gòu)的人員、經(jīng)費(fèi)等方面的獨(dú)立。最為突出的問(wèn)題是，這些國(guó)務(wù)院行政部主要領(lǐng)導(dǎo)的產(chǎn)生由中央組織部審定、推薦，國(guó)務(wù)院總理提名，全國(guó)人大任免。這種組織人事制度決定了這些管制機(jī)構(gòu)不可能避免較大的政治壓力，從而影響管制機(jī)構(gòu)獨(dú)立履行其管制職能。因此，在現(xiàn)有體制下，壟斷性產(chǎn)業(yè)的管制機(jī)構(gòu)必然缺乏必要的獨(dú)立性。

從上面對(duì)現(xiàn)行管制機(jī)構(gòu)的制度缺損分析可見(jiàn)，要從根本上解決現(xiàn)行管制機(jī)構(gòu)存在的問(wèn)題，必須深化行政管理體制改革，為設(shè)立與完善規(guī)范的管制機(jī)構(gòu)創(chuàng)造理想的制度條件。

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(責(zé)任編輯:韓淑麗)