監(jiān)督與分肥

官府腐敗是一個(gè)歷史性問題。當(dāng)前，我們?cè)谡務(wù)摴賳T貪污腐化，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，總免不了要說，監(jiān)督不力。試問，究竟怎么才算有力呢？我們現(xiàn)在政府有監(jiān)察部門，有審計(jì)部門，檢察院有反貪局，黨還有紀(jì)律檢查部門，據(jù)說還要效法香港，成立廉政公署，世界上有哪個(gè)國家有我們這么多專門的監(jiān)督部門呢？沒有，那為什么偏是我們的部門監(jiān)督不力？

有人說了，各個(gè)地方政府里的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，跟被監(jiān)督的對(duì)象屬于同一個(gè)級(jí)別，同級(jí)之間，監(jiān)督的有效性，自然不高。于是改進(jìn)，紀(jì)檢委級(jí)別提高，好像改善也不大。又有人認(rèn)為監(jiān)督部門跟地方黨政負(fù)責(zé)部門，有隸屬關(guān)系，于是改進(jìn)，監(jiān)督部門盡量獨(dú)立，由中央直線領(lǐng)導(dǎo)。但是，如果監(jiān)督機(jī)構(gòu)也出問題怎么辦？那就再派監(jiān)督監(jiān)督者。現(xiàn)在，聽說已經(jīng)開始實(shí)行中央向地方派巡視員制度，類似于古代的欽差大臣，此舉能否有效遏制腐敗，從歷史的經(jīng)驗(yàn)上看，短期效果應(yīng)該有，但想要根本改善，也難。

做古代歷史研究的，大多認(rèn)為明代的政治混亂，但是從制度層面講，明代的監(jiān)督機(jī)制偏偏最發(fā)達(dá)。歷朝都有的監(jiān)察機(jī)構(gòu)自然少不了，只是不叫御史臺(tái)而叫都察院，轄十三道御史。原來專門的諫官給事中，此時(shí)也演變成分布在六部的監(jiān)察官，從給皇帝提意見，轉(zhuǎn)變?yōu)榻o京官挑錯(cuò)。除此以外，各省還派有專門定期駐省監(jiān)察的巡按，后來再加派巡撫、總督。政府體系之外，皇帝還要派自己身邊的人，到各地監(jiān)察，有礦監(jiān)、稅監(jiān)，最重要的是監(jiān)軍，正因?yàn)槿绱耍婚幐钸^的宦官，到了明代被尊稱為太監(jiān)。這還不算那些直屬于皇帝，權(quán)力無邊，但卻近似于特務(wù)組織的錦衣衛(wèi)和東西廠。

巡按是最早下派的監(jiān)督人員，官位不高，不過跟一般的御史一個(gè)級(jí)別，七品官而已。跟四處走走的十三道御史不同，巡按盯在一個(gè)地方，不可能什么都看不出來。因此，早期的巡按，還真能查出點(diǎn)事來。但是，恰好也是因?yàn)槎ㄆ隈v在一個(gè)地方，很容易被地方官們包圍軟化。按規(guī)定，監(jiān)察官位卑而權(quán)重，可以跟省級(jí)的三司長官分庭抗禮，三司見了巡按，只能客客氣氣的。客氣歸客氣，禮貌歸禮貌，但巡按沒有具體的行政權(quán)，按規(guī)矩辦事，實(shí)惠撈不到。人都是要吃飯的，官員也是人，當(dāng)官還是要圖吃好飯，明朝的官俸又低得可憐，大家只有自己想辦法。巡按雖然只有七品，但也是官，有跟所有官一樣的想法。巡按沒有行政權(quán)力，但卻有對(duì)行使行政權(quán)的人挑刺的權(quán)力，于是，大家心照不宣，監(jiān)察變成了分肥。這下好了，巡按不僅地位跟省級(jí)官員平起平坐，連實(shí)惠也平起平坐，朝廷要的監(jiān)督，自然也就不了了之。

巡按不中用，有人找原因，說是官位不高，于是派下來六部堂官一級(jí)（類似部長和副部長）的人掛上都察院的副職，下來做巡撫、總督。原來七品芝麻官派下來，都可以跟省級(jí)官員平起平坐，派來部長副部長，跟省級(jí)三司官階相當(dāng)，更了不得，直接就把三司變成自己的下屬，以至于后來人們不認(rèn)為巡撫和總督是中央派出官員，徑直把他們當(dāng)成了省長。

最受皇帝信任的太監(jiān)，雖說身體關(guān)鍵零件少了，但貪心一點(diǎn)都不少，只要被派下去，就無師自通地把監(jiān)督化為分肥的契機(jī)，打著皇帝的名義，為自己撈足了好處。明代宦官機(jī)構(gòu)二十四監(jiān)，權(quán)力最大的是司禮監(jiān)，因?yàn)槟抢锏奶O(jiān)可以替皇帝批奏折，最實(shí)惠的卻是御馬監(jiān)。御馬監(jiān)里的太監(jiān)，官階都跟當(dāng)年的孫猴子差不多（估計(jì)當(dāng)年吳承恩寫這個(gè)情節(jié)，有諷刺太監(jiān)之意），但權(quán)勢(shì)可不小，不僅掌握著調(diào)兵遣將的令牌兵符，而且可以向外派監(jiān)軍。軍隊(duì)多了監(jiān)軍，長官無所謂，但是小兵倒霉，因?yàn)橛侄嗔艘粋€(gè)喝兵血的。時(shí)人寫道：“監(jiān)視之設(shè)，止多一扣餉之人。監(jiān)視之欲滿，則督撫鎮(zhèn)道皆有所恃矣。故邊臣反樂于有監(jiān)視，功易飾，敗易掩也。上（指皇帝）性多疑，有監(jiān)視，又有監(jiān)視監(jiān)視者，多一人有一人之費(fèi)，窮邊士卒，何不幸一至于此。”

只要官員是只對(duì)上負(fù)責(zé)的，無論監(jiān)督怎樣綿密，都無濟(jì)于事，監(jiān)督變成分肥，絕對(duì)是官員的理性選擇。只有讓官員不只對(duì)上負(fù)責(zé)，而且對(duì)下負(fù)責(zé)，讓社會(huì)來監(jiān)督，保障輿論監(jiān)督自由，監(jiān)督機(jī)構(gòu)才會(huì)真正有效。19世紀(jì)中葉，美國工業(yè)化時(shí)期，也一度出現(xiàn)過官商勾結(jié)，權(quán)錢交易盛行的局面，但是由于有社會(huì)的監(jiān)督，有輿論的揭弊，民間掀起掃黑風(fēng)暴，很快就扭轉(zhuǎn)了局面。

因此，中國古代政治的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，比較有效的方式是自上而下的單獨(dú)系統(tǒng)的監(jiān)察。而監(jiān)察權(quán)有效的行使，關(guān)鍵在于社會(huì)輿論的存在，監(jiān)察權(quán)變成分肥權(quán)，是監(jiān)察機(jī)構(gòu)最大的危險(xiǎn)。要想防止這種現(xiàn)象的發(fā)生，監(jiān)察人員的定期輪換是必要的，但最重要的是保證輿論對(duì)行政權(quán)和監(jiān)察權(quán)的制約，用現(xiàn)代社會(huì)的話來說，就是要有輿論的第四權(quán)。當(dāng)然，如果所有的權(quán)力機(jī)構(gòu)，包括監(jiān)督權(quán)，都只對(duì)上負(fù)責(zé)，那么只要身處高位的人不想有所作為，再沸騰的輿論也是可以被漠視的，那么監(jiān)督依然可能歸于無效。