防震減災法加緊“補漏”

汶川大地震發生后，各級政府救災的有力有序有效，贏得了國內群眾和國際社會的一致好評。抗震救災中，法律在無聲無息之間呈現出巨大力量。下一步，如何更好地修訂防震減災法，如何在災后恢復重建中更充分地發揮法治的力量，如何更注重應急管理中程序的作用，防震減災法亟須“補漏”。

防震減災法經受住實踐檢驗

5月12日14時46分，新華網發布消息：四川汶川發生7.8級(后修訂為8.0級)強烈地震；15時55分，新華網發出快訊：胡錦濤總書記作出重要指示，要求盡快搶救傷員，保證災區人民生命安全。溫家寶總理趕赴災區。16時，新華社消息：民政部已從西安中央救災物資儲備庫緊急調撥5000頂救災帳篷支援四川災區；16時49分國家地震局召開新聞發布會，宣布中國地震局已啟動一級預案，一支180人的救援隊已經集結；19時22分，溫家寶抵達成都并趕往地震災區，指揮抗震救災工作。相關部門成立的8個救災工作小組隨總理而行。民政部、財政部、衛生部、交通運輸部、公安部等，也都在第一時間投入到這場搶險救災活動中。

距汶川大地震發生1小時22分，總參謀部立即啟動應急預案，成都軍區派出人員前往震中了解情況。此后，人民解放軍和武警部隊共出動11萬余人參與抗震救災，涉及20余個兵種。

地震發生后，四川省地震局立即啟動了破壞性地震應急預案，有關工作人員在5月12日14時50分已經奔赴災區。與此同時，受地震影響的其他省市區也在第一時間啟動應急預案。

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所有這些行動正與防震減災法的規定一一對應。按照防震減災法的規定，在國務院的領導下，國務院地震行政主管部門、經濟綜合主管部門、建設行政主管部門、民政部門以及其他有關部門，按照職責分工，各負其責，密切配合，共同做好防震減災工作；中國人民解放軍、中國人民武裝警察部隊和民兵應當執行國家賦予的防震減災任務；造成特大損失的嚴重破壞性地震發生后，國務院應當成立抗震救災指揮機構，組織有關部門實施破壞性地震應急預案。

破壞性地震發生后，有關的縣級以上地方人民政府應當設立抗震救災指揮機構，組織有關部門實施破壞性地震應急預案。

“在防震減災法出臺的10年間，我國沒有發生較大的地震，所以，有很多制度是否有效并沒有得到實踐的檢驗。”中國社會科學院法學研究所研究員、防震減災法起草小組成員莫紀宏對記者說，此次汶川大地震發生后的一系列救援工作證明，這部法律所確立的災害應急制度對抗震救災工作起到了很好的組織和制度保障作用。

莫紀宏告訴記者，突發事件應對法實際上來源于防震減災法，一些應急預案也是根據防震減災法制定的。與之相配套，還有《破壞性地震應急條例》、《地震監測設施和地震觀測環境保護條例》、《地震預報管理條例》以及《地震安全性評價管理條例》4個行政法規和一系列的部門規章及地方性法規。

“因此，在汶川地震時，發揮最大作用的恐怕還是防震減災法及其4個附屬法規。”莫紀宏說。

防震減災法修訂意外延期

6月24—26日，汶川大地震后的第一次全國人大常委會會議召開。按照全國人大常委會2008年立法計劃，原定列入本次常委會審議的防震減災法（修訂草案），并未如期提起審議。

據悉，在汶川大地震發生前，國務院法制辦正在研究修改防震減災法，修訂草案的建議稿5月11日上報國務院，準備馬上討論，并按計劃在6月份提請全國人大常委會審議。就在第二天，汶川大地震發生了。

“我們需要根據汶川大地震的情況，進一步總結經驗再修訂防震減災法。”在不久前，由《中國應急管理》雜志社和中國政法大學法治政府研究院組織的“抗震救災中的公共應急法制”研討會上，國務院法制辦農林司司長王振江如是說。

為了更好地做好抗震救災和災后恢復重建工作，審議好防震救災法修訂草案，6月26日全國人大常委會會議閉幕后，特地安排了題為《中國地震災害與防震減災》專題講座。

“5#8226;12”汶川大地震的發生，是對我國公共應急法制的一次嚴峻考驗。許多應急專家、法律學者認為，我國應急管理體系建設很有成效，在這次抗震救災中發揮了重大作用。但是，防震減災法在實施10年之后，一些問題也開始凸顯。莫紀宏曾多次參與這些法律、法規的起草。他坦言防震減災法的一些條文內容比較空泛，針對性不強。例如，關于恢復重建的內容，防震減災法只有兩條，一個是關于重建規劃，一個是關于地震遺址。這顯然是不完善的。

2008年7月11日，全國人大常委會官方網站刊登了全國人大教科文衛委員會委員馬德秀的文章。她認為，當前我國防震減災能力仍存在不少有待完善的問題：全國地震監測預報基礎依然薄弱，地震觀測所獲得的信息量遠未滿足需求；全社會防御地震災害能力明顯不足，農村基本不設防，不少重大工程地震災難潛在風險較高，公眾防震減災素質不高，重大地震往往造成較多人員傷亡和財產損失；防震減災投入總體不足，缺乏對非政府組織及個人等社會資金的有效引導，尚未從根本上解決投入管道單一的問題等。今年即將進入審議的防震減災法的修訂，大有可為。

好的經驗應在修法中體現

中國各級政府及時有效的救援行動，得到了海內外華人以及國際社會的一致肯定。

5月17日，聯合國秘書長潘基文在聯合國總部表示，中國政府對四川等地發生的特大地震災害開展了迅速、有效的救災工作。

“大量富有成效的工作，盡可能地減少了地震造成的人員與財產損失，也為修訂防震減災法提供了許多鮮活的素材。”莫紀宏說。

5月22日，全國人大常委會委員長吳邦國在聽取國務院關于四川汶川大地震抗震搶險及救災工作情況的匯報后指出，要研究修訂突發事件應對法、防震減災法等相關法律法規，增強針對性和可操作性，為抗震救災和應對突發事件提供法律保障。

“防震減災法的修訂計劃是在汶川地震之前提出來的，這是完善我國防震減災制度自身的需要，而不是因為有了大地震才臨時想起來要修訂這部法律。”莫紀宏對記者說，在防震減災法出臺10年之際，全國人大常委會將該法列入擬修訂的法律范圍之內，反映了我國立法工作尊重科學、尊重實踐的特點。

莫紀宏認為，修訂法律時要注意吸收這次抗震中一些好的做法，將其上升為法律。比如，從此次汶川大地震應急的情況來看，主要是依靠人民解放軍和武警部隊的力量進行的，防震減災法應更加明確人民解放軍和武警部隊在地震應急中的法律地位和作用；因地震造成重災區的政府部門組成人員殘缺不全的，應當規定一個臨時的處置原則，或者規定由上級政府臨時直接行使相關職權，或者規定特別程序保證地震災區國家政權機構能夠有效地開展抗震救災的活動；對于像全國哀悼日這樣的制度，應當在修改法律時加以明確，對這種決定哀悼日的行為賦予正式的法律效力等。

防震減災的科學與民主

一些專家認為，防震減災法的修訂，極有可能成為汶川大地震后，全國人大常委會審議的第一個與應急相關的法律案。

馬德秀建議，在防震減災法修訂中對于抗震減災規劃部分，應該明確樹立以人為中心的城市建設新思路。可以規定，城市應編制比較成熟的城市信息系統，以提供城市建筑分布和類型、城市交通和通訊、公共配套設施等對地震災害防御決策及震后救援起關鍵作用的信息。

她希望防震減災規劃的制訂程序更加民主，對涉及民生的重大公共事項，應充分尊重民眾意見，比如規劃報送審批前，向社會公示并召開聽證會。

“程序的科學性和民主性，對于災后規劃的科學和民主十分重要。”中國政法大學教授王萬華同樣強調災后規劃中程序的作用。她認為，災后重建，是一個利益重新分配的過程，因為原來的利益格局被打破了。恢復重建，不僅僅由政府來主導，還必須有一個機制讓各種利益和聲音都提出來，在決策中真正考慮這些利益和聲音。莫紀宏也認為，救災工作是一項非常復雜的任務，我國已經進入法治化社會，各方面的社會關系已經基本法治化，在這種情況下就要考慮各方面利益的平衡問題。例如，參與救災單位的救助義務問題，參與救災人員受傷后應當受到的補償問題，受災群眾安置中的利益平衡問題，政府救助資金的合理分配問題等，需要用法律來加以規定。

對于防震減災法的修訂，莫紀宏建議，要重點考慮以下方面：有關建筑物、構筑物等建筑設施，不按抗震設防標準和建筑設計規范的要求建設的，要進一步明確規定相關責任人應承擔的法律責任；對震后喪失基本生產和生活能力的受災群眾，應規定法律上的救濟標準；對政府信息公開問題，也應結合防震減災工作特點予以細化。

而中國人民大學教授莫于川則十分看重應急法制中的“心理干預”。

他建議，在即將修訂的防震減災法中，把心理干預、心理援助的機制明確寫進去，從法律上促進心理干預、心理援助的隊伍建設和經驗提升。

震后社會各界踴躍捐款是我國災害救助工作的一個重要特色，但是，在目前的災害捐助活動中，也出現了許多在法律上需要加以解決的問題。例如，捐贈人對捐款的監督問題，捐贈人如何享有稅收政策上的優惠問題，政府財政扶持與社會捐款使用用途的分工問題等。許多專家呼吁，這些問題也都需要用法律加以明確。