深圳上演政改“先鋒劇”

2008年6月6日，深圳市委討論并通過(guò)了《深圳市委市政府關(guān)于堅(jiān)持改革開(kāi)放推動(dòng)科學(xué)發(fā)展努力建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義示范市的若干意見(jiàn)》。在這份涉及九方面改革的綱要中，民主法制建設(shè)名列首位。這與以往“經(jīng)濟(jì)優(yōu)先”的改革思路形成了鮮明對(duì)比，坊間普遍將其視為深圳未來(lái)幾年的“改革路線圖”。

追溯起來(lái)，深圳此次改革發(fā)軔于2007年底，斯時(shí)，履新的廣東省委書(shū)記汪洋在省內(nèi)掀起新一輪思想解放熱潮。2008年3月汪洋在深圳考察時(shí)，明確希望深圳“要在民主法制建設(shè)方面走在全省全國(guó)前列。”深圳市委書(shū)記劉玉浦亦在公開(kāi)場(chǎng)合表示：“深圳在社會(huì)主義民主政治建設(shè)的實(shí)踐探索上負(fù)有一份特殊的責(zé)任。”

主政官員的強(qiáng)力推動(dòng)，使得一場(chǎng)“思想風(fēng)暴”孕育出了一場(chǎng)政改行動(dòng)。為了凝聚改革共識(shí)，5月15日，《深圳市委市政府關(guān)于堅(jiān)持改革開(kāi)放推動(dòng)科學(xué)發(fā)展努力建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義示范市的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）征求意見(jiàn)稿在網(wǎng)上公示，征求深圳市民意見(jiàn)。5月20日，《深圳市近期改革綱要》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》）草案也公開(kāi)納諫。兩者遙相呼應(yīng)，共同勾勒出了深圳政改的愿景。2008年6月6日，深圳市委四屆十次全體會(huì)議討論并通過(guò)了《意見(jiàn)》。

目前，已經(jīng)出臺(tái)的《意見(jiàn)》即將進(jìn)入實(shí)施層面，而改革步伐更大的《綱要》仍待定奪。在改革開(kāi)放30周年之際，深圳以全新的改革目標(biāo)，再次上演了一出改革“先鋒劇”。

競(jìng)選，改變?nèi)舜筮x舉生態(tài)

《意見(jiàn)》明確提出：“探索試行區(qū)級(jí)人大代表直接競(jìng)選制度，增強(qiáng)人大代表的民意基礎(chǔ)。”這被普遍視為深圳此次政改的最大突破。

多年以來(lái)，“競(jìng)選”在人大選舉中一直是一個(gè)禁區(qū)。這就使一些基層人大選舉演變成“組織安排”的確認(rèn)性選舉，不僅令許多選民患上“選舉冷漠癥”，一些候選人當(dāng)選后也都變成“掛名代表”、“啞巴代表”、“舉手代表”。

為了解決這一現(xiàn)實(shí)弊端，2004年選舉法修改后增加規(guī)定：“選舉委員會(huì)可以組織代表候選人與選民見(jiàn)面，回答選民的問(wèn)題。”盡管仍未引入“競(jìng)選”概念，但已顯現(xiàn)出建立競(jìng)爭(zhēng)性選舉機(jī)制的發(fā)展方向。

歷史的有趣之處在于，選舉法的這一制度變革，恰恰與深圳有關(guān)。2003年春夏之交，高級(jí)會(huì)計(jì)師肖幼美女士以自薦的方式參加深圳羅湖區(qū)人大代表選舉，并貼出了深圳人大代表選舉史上第一張競(jìng)選海報(bào)。其后，吳海寧、鄒家健、葉原百、王亮等“自薦參選人”紛起效仿，或張貼海報(bào)，或派發(fā)宣傳單，或向居民投放公開(kāi)信，展開(kāi)了有聲有色的競(jìng)選活動(dòng)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2003年1月中旬至5月初的深圳區(qū)級(jí)人大代表?yè)Q屆選舉中，共有12名“自薦參選人”參與競(jìng)選，盡管最終只有2人成功當(dāng)選，但已在歷來(lái)沉悶的選舉格局中投下巨石，并被媒體命名為“深圳競(jìng)選風(fēng)云”。

發(fā)生在深圳的這波競(jìng)選風(fēng)潮，也進(jìn)入了立法者的視野。2003年6月，全國(guó)人大相關(guān)官員專(zhuān)門(mén)赴深圳調(diào)研“競(jìng)選”等選舉新現(xiàn)象。其后，廣東省人大又向全國(guó)人大提交了包括“引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制”、“允許合法、公開(kāi)宣傳和自我宣傳”等在內(nèi)的8條修改選舉法的建議。次年10月，修正后的選舉法正式出臺(tái)，從一系列制度變革中，不難發(fā)現(xiàn)“深圳競(jìng)選風(fēng)云”的印記。

不過(guò)，即使在競(jìng)選風(fēng)起云涌的2003年，廣東和深圳當(dāng)?shù)毓賳T也小心翼翼回避了“競(jìng)選”兩字，而代之以“非對(duì)抗式民主競(jìng)爭(zhēng)”。正因此，深圳此次打破“競(jìng)選”的話語(yǔ)禁忌，無(wú)疑具有破冰意義。可以預(yù)見(jiàn)，深圳未來(lái)的基層人大選舉生態(tài)將發(fā)生質(zhì)的變化，并對(duì)全國(guó)產(chǎn)生重大影響。

除競(jìng)選外，《意見(jiàn)》還規(guī)劃了其他與人大有關(guān)的改革目標(biāo)。比如在立法方面，深圳市人大常委會(huì)將恢復(fù)法制工作委員會(huì)，試行立法專(zhuān)員制度。在監(jiān)督方面，深圳人大每年將選取“一府兩院”在財(cái)政預(yù)算、重大項(xiàng)目、重大決策及社會(huì)反映強(qiáng)烈的問(wèn)題進(jìn)行詢問(wèn)、質(zhì)詢，開(kāi)展特定問(wèn)題調(diào)查。尤為引人矚目的是，深圳將試行部分人大常委會(huì)委員專(zhuān)職制度。

據(jù)圈內(nèi)人士披露，人大常委會(huì)許多兼職委員因分身乏術(shù)，難以全力投入履職中，甚至出現(xiàn)抱一大堆資料回家卻沒(méi)時(shí)間看的情形，導(dǎo)致一些法規(guī)審議隨意。而挑選部分有專(zhuān)長(zhǎng)的人士擔(dān)任人大常委會(huì)專(zhuān)職委員，顯然有助于扭轉(zhuǎn)這一局面，而且民意機(jī)關(guān)能否從此徹底擺脫“養(yǎng)老院”的歷史痕跡，真正成為職業(yè)政治家的搖籃，也令人充滿遐想。

黨內(nèi)民主，切割官場(chǎng)之弊

改革重要官員的選任方式，是深圳此次政改的又一亮點(diǎn)。《意見(jiàn)》提出，局級(jí)正職官員的初始提名權(quán)將交給市委全體擴(kuò)大會(huì)議，先由市委全委會(huì)投票，差額確定正式考察對(duì)象，再由市委常委會(huì)或全委會(huì)進(jìn)行票決，差額選出局級(jí)官員。

事實(shí)上，2008年5月，這一制度變革已在深圳“預(yù)演”，在選任福田區(qū)委書(shū)記、市高新辦主任、市婦聯(lián)主席、市科協(xié)主席等4個(gè)局級(jí)正職崗位時(shí)，就是由參與市委全體（擴(kuò)大）會(huì)議的140多人投票推出了10名考察對(duì)象，其后又經(jīng)過(guò)社會(huì)公示、競(jìng)職演講、常委會(huì)投票等程序，最終差額選出了4名正局級(jí)官員。

“初始提名權(quán)”、“差額”、“票決”是這一制度變革的三大關(guān)鍵詞，也是直指官場(chǎng)時(shí)弊的三大利器。

在現(xiàn)實(shí)的官場(chǎng)生態(tài)中，提名推薦官員人選的權(quán)力，一直集中于少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)手中，甚至被“一把手”壟斷。這就難免滋長(zhǎng)人事腐敗。近年來(lái)的典型案例是，原遼寧撫順市委書(shū)記周銀校在任期間，多次運(yùn)用“初始提名權(quán)”助人升官，為己斂財(cái)，每提名一次，少則收取6萬(wàn)元，多則收取10萬(wàn)元。“買(mǎi)官賣(mài)官”的官場(chǎng)腐敗之所以在一些地方愈演愈烈，與“初始提名權(quán)”的制度性缺陷有相當(dāng)關(guān)聯(lián)。

而深圳全面下放重要官員“初始提名權(quán)”，意味著原先由幾個(gè)人掌握的政治資源，開(kāi)始轉(zhuǎn)化為由更多人行使的公共權(quán)力。在此機(jī)制下推舉官員候選人，自然更加注重其政治人格和施政能力，而不是單純體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)意志。另一方面，“初始提名權(quán)”分解后，也抬高了“跑官買(mǎi)官”的腐敗成本，原來(lái)“跑”一兩個(gè)領(lǐng)導(dǎo)就可能“搞掂”官職，現(xiàn)在需要“跑”數(shù)十人甚至上百人，這幾乎是不可能完成的任務(wù)，自然大大降低了腐敗風(fēng)險(xiǎn)。

“初始提名權(quán)”改革保證了選任官員的起點(diǎn)公平，而“票決”、“差額”則進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了程序的公正。使“小圈子選人”、“選小圈子人”開(kāi)始轉(zhuǎn)變?yōu)槎鄶?shù)人的民主選擇。

拓展黨內(nèi)民主的另一個(gè)重要措施是，全面試行區(qū)級(jí)黨代表大會(huì)常任制，進(jìn)一步探索充分發(fā)揮黨代表作用的途徑。

“五年開(kāi)一次會(huì)，會(huì)期三五天，舉舉手，畫(huà)畫(huà)圈，散會(huì)就靠邊。”這是黨代表留給人們的普遍印象。而黨代會(huì)常任制就是要打破這一慣例，每年都召開(kāi)一次或幾次會(huì)議，同時(shí)在閉會(huì)期間建立各項(xiàng)履職制度，從而實(shí)現(xiàn)常態(tài)化的黨內(nèi)民主決策和民主監(jiān)督。

其實(shí)，黨代會(huì)常任制在深圳早已試水。2000年4月，寶安區(qū)松崗鎮(zhèn)就開(kāi)始試行黨代表定期活動(dòng)制。2002年，廣東選擇3個(gè)點(diǎn)試行黨代會(huì)常任制，寶安區(qū)成為全省唯一的區(qū)級(jí)試點(diǎn)。數(shù)年來(lái)，黨代表提案、視察、調(diào)研、約談等各項(xiàng)試驗(yàn)在寶安區(qū)不斷破題，成為黨內(nèi)民主建設(shè)的鮮活標(biāo)本，其得失成敗對(duì)今日的全面改革意義匪淺。

為什么是深圳

作為曾經(jīng)的經(jīng)濟(jì)改革先鋒，深圳何以再次開(kāi)政治改革之先河？

要回答這樣的追問(wèn)，首先需要從深圳的民間生態(tài)尋找答案。在這座極具開(kāi)放精神和包容氣質(zhì)的移民城市，拜改革開(kāi)放所賜而形成的市民階層和中產(chǎn)階級(jí)，不僅積累了財(cái)富，也培育了深厚的民主意識(shí)和公民意識(shí)，其利益訴求轉(zhuǎn)向民主政治實(shí)乃必然。

2002年11月，年輕的深圳市民咼中校發(fā)表長(zhǎng)達(dá)1.8萬(wàn)字的網(wǎng)文《深圳，你被誰(shuí)拋棄？》，引發(fā)全城熱議，這位草根思考者遂成為深圳新公民群體的象征；2003年5月，南山區(qū)麻嶺社區(qū)33名選民聯(lián)名上書(shū)，要求罷免一位剛剛當(dāng)選的人大代表，這則中國(guó)政治生活中從未有過(guò)的“奇聞”轟動(dòng)全國(guó)，并成為學(xué)界研究公民政治權(quán)利的范本；2005年5月，深圳市民李紅光在《南方都市報(bào)》自費(fèi)刊登廣告，向人大代表、政協(xié)委員提供政策建議，再次開(kāi)創(chuàng)公民政治參與的先例；而在2003年和2006年的基層人大選舉中，一大批“自薦參選人”打破傳統(tǒng)“選舉定式”的競(jìng)選動(dòng)作，更是激發(fā)了深圳人對(duì)于民主政治的無(wú)限想象力……

這些在深圳乃至全國(guó)都產(chǎn)生深刻影響的公眾人物和公共事件，構(gòu)成了深圳公民社會(huì)的成長(zhǎng)史。而一個(gè)逐漸成熟起來(lái)的公民社會(huì)，以及關(guān)心公共利益、珍視政治權(quán)利、歷經(jīng)民主訓(xùn)練的公民群體，乃是政治改革不可或缺的基石。

政治改革的另一個(gè)重要推手，則是深圳官方的開(kāi)明意識(shí)和改革熱情。對(duì)長(zhǎng)期處于改革開(kāi)放前沿的深圳而言，官方的“新派”執(zhí)政風(fēng)格并非個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人主政時(shí)的特例，而是有著悠長(zhǎng)的歷史積淀。

以一篇網(wǎng)文攪動(dòng)深圳的咼中校，事后不但沒(méi)有引起官方“不快”，反而受邀與當(dāng)時(shí)的深圳市長(zhǎng)于幼軍會(huì)談，共商深圳前景。當(dāng)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)前來(lái)調(diào)研時(shí)，咼中校又被指定為建言獻(xiàn)策的民間代表。在2003年的“深圳競(jìng)選風(fēng)云”中，深圳官方對(duì)一些“自薦參選人”“出格”的競(jìng)選動(dòng)作，予以了極大寬容。其他地區(qū)類(lèi)似的競(jìng)選現(xiàn)象，卻大多受到干擾。而“廣告參政”的李紅光，也得到官方的積極回應(yīng)，頻頻受邀參與政策研究。2006年3月，深圳還出臺(tái)了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革創(chuàng)新促進(jìn)條例》，對(duì)法定條件下出現(xiàn)的改革失誤，不追究責(zé)任。盡管這一“試錯(cuò)條例”引起廣泛爭(zhēng)議，但足以證明深圳的改革環(huán)境何等寬松……

具體到此次深圳政改，官方的改革自覺(jué)同樣清晰可辨。汪洋主政廣東后所啟動(dòng)的思想解放大討論，廣東省委、省政府在相關(guān)文件中專(zhuān)門(mén)提出“鼓勵(lì)和支持深圳特區(qū)在民主法制建設(shè)的探索中作出新的貢獻(xiàn)”，以及廣東、深圳領(lǐng)導(dǎo)層的積極主導(dǎo)等等，共同孕育出了推進(jìn)民主政治的改革訴求，也直接決定了這場(chǎng)改革的可行性。

“深圳道路”證明，自下而上的政治參與和自上而下的政治動(dòng)員所達(dá)成的朝野良性互動(dòng)，乃是推進(jìn)包括政治改革在內(nèi)的一切改革的原動(dòng)力，也是改革成功的大前提。

深圳政改能否成功

平心而論，除了基層人大選舉引入競(jìng)選機(jī)制外，深圳的許多政改措施并無(wú)新意，國(guó)內(nèi)一些地區(qū)甚至走得更遠(yuǎn)，但深圳將諸多政改措施集中推行，就勢(shì)必產(chǎn)生改革難度的“累積效應(yīng)”。比如競(jìng)選機(jī)制引入基層人大代表后，可以采取哪些競(jìng)選手段，能否批評(píng)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，能否募集競(jìng)選經(jīng)費(fèi)……這些懸念都有待破解。

另一方面，一些目前看來(lái)相當(dāng)謹(jǐn)慎的政改措施，經(jīng)過(guò)實(shí)際演練后，也可能引發(fā)更多的后續(xù)改革。比如，選任重要官員的初始提名權(quán)能否進(jìn)一步交給普通黨員乃至普通群眾；再比如，人大常委會(huì)委員專(zhuān)職制度能否由“部分試行”逐步過(guò)渡到“全部推行”……這些未來(lái)的改革愿景令人期待。

事實(shí)上，目前仍然“待產(chǎn)”的《深圳近期改革綱要》，已經(jīng)提出了更為大膽的改革設(shè)想：在未來(lái)3年，深圳將試行區(qū)長(zhǎng)差額選舉，候選人通過(guò)演講、答辯等方式開(kāi)展競(jìng)選，為以后條件成熟時(shí)進(jìn)行市長(zhǎng)差額選舉積累經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)要學(xué)習(xí)香港、新加坡經(jīng)驗(yàn)，建設(shè)廉潔高效的服務(wù)型政府。

深圳政改能否取得實(shí)質(zhì)性成功，在很大程度上有賴于中央的支持，也有賴于深圳主政者的政治勇氣。而后者似乎并不容懷疑，深圳市委書(shū)記劉玉浦就表示：“失誤可以糾正、教訓(xùn)可以總結(jié)、失敗可以再來(lái)，但改革的精神不能喪失、改革的氛圍不能弱化、改革的步伐不能停止。”

在中國(guó)改革的歷史語(yǔ)境下，深圳一直是先行先試的“試驗(yàn)田”。遙想1987年，正是深圳公開(kāi)拍賣(mài)土地的第一槌，揭開(kāi)了中國(guó)土地管理體制的改革序幕，并推動(dòng)了國(guó)家憲法的修改；再看1992年，鄧小平南方視察同樣是以深圳為橋頭堡，重燃舉國(guó)的改革激情……諸如此類(lèi)的歷史輝煌不勝枚舉，深圳地位之特殊、高層期望之殷切，由此可見(jiàn)一斑。

中國(guó)改革行進(jìn)至今，政治改革滯后于經(jīng)濟(jì)改革、社會(huì)隱患不斷積累已是不爭(zhēng)的事實(shí)，如何加速政改也成為“后改革時(shí)代”不容回避的課題。而政改本身的風(fēng)險(xiǎn)性，又決定了“由地方到全國(guó)”是更為穩(wěn)妥可行的改革路徑。究竟由誰(shuí)先啟破冰之旅，可謂全國(guó)政改大局的關(guān)鍵。

今天深圳的一小步，或許就是明天中國(guó)的一大步。這是深圳的歷史機(jī)遇，也是深圳的歷史責(zé)任！