“異地兼任代表”亟須糾偏

前不久，梁廣鎮(zhèn)異地兼任人大代表的事件引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。在我國現(xiàn)有的法律框架下，如何看待此類“異地兼任人大代表”現(xiàn)象？事件背后隱含著哪些深層次的矛盾？我們特別邀請(qǐng)了浙江大學(xué)地方政府與社會(huì)治理研究中心主任陳剩勇教授，對(duì)這一問題進(jìn)行了深入探討。

異地兼任人大代表，既不合法也不合理

□最近，發(fā)生在廣東省云浮市、廣西壯族自治區(qū)百色市的“異地兼任人大代表”現(xiàn)象引起了社會(huì)的極大關(guān)注。

您對(duì)身兼兩地人大代表，特別是同級(jí)別的兩個(gè)地區(qū)當(dāng)選人大代表這類現(xiàn)象是如何看待的？

■我認(rèn)為，異地兼任人大代表既不合法也不合理。根據(jù)我國現(xiàn)行的選舉法和代表法的相關(guān)規(guī)定，公民可以兼任不同級(jí)別的人大代表，但未對(duì)兼任同一級(jí)別的不同區(qū)域的人大代表，或者不同級(jí)別的無行政區(qū)域隸屬關(guān)系的人大代表作出明確的規(guī)定。由于法律沒有明確的界定，這就容易使人們產(chǎn)生一種誤解，以為梁廣鎮(zhèn)的人大代表身份是在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)選舉產(chǎn)生的，因此他兼任兩地人大代表就是合法的。其實(shí)這種觀點(diǎn)是不對(duì)的。

□那么，您認(rèn)為“異地兼任人大代表”既不合法也不合理，其依據(jù)是什么呢？

■從公民權(quán)利的性質(zhì)考慮，選舉權(quán)與被選舉權(quán)是每個(gè)公民都享有的參與國家事務(wù)的政治權(quán)利，公民權(quán)利的基本屬性在于它的平等性。我國憲法明確規(guī)定“公民在法律面前一律平等”；根據(jù)選舉法的規(guī)定，“每一個(gè)選民在一次選舉中只有一個(gè)投票權(quán)”。本事件中，梁廣鎮(zhèn)因?qū)Π偕械耐顿Y而擁有額外的被選舉權(quán)，這本身就是一種不平等，是不符合憲法精神的。

我國選舉法規(guī)定，在選民登記時(shí)，一般按照選民戶口所在地進(jìn)行登記，如果在非戶口所在地參加選舉，必須由戶口所在地開具在當(dāng)?shù)匚磪⒓舆x舉的證明。如果選民遷居外地，在現(xiàn)居住地參加選舉，需出示戶籍所在地開具的本人放棄原戶籍所在地選舉權(quán)的程序性要件。據(jù)此，梁廣鎮(zhèn)只能代表一個(gè)選區(qū)，這個(gè)選區(qū)要么是其戶籍所在地，要么是其主要居住地。而梁廣鎮(zhèn)既在戶口所在地當(dāng)選人大代表，又在企業(yè)投資地即工作地點(diǎn)當(dāng)選人大代表，這是不合法理的。

另外，在目前代表兼職的體制下，代表兼任兩地代表，自然分身乏術(shù)。難道要他們往返跑動(dòng)來履行代表職責(zé)嗎？這顯然是不現(xiàn)實(shí)的。因此，讓一個(gè)人異地兼任代表，既不合法也不合理。

“梁廣鎮(zhèn)事件”并非個(gè)案

□“梁廣鎮(zhèn)事件”是帶有一定的普遍性，還是僅僅是一個(gè)個(gè)案？

■像梁廣鎮(zhèn)這樣“異地兼任人大代表”的現(xiàn)象并非個(gè)案。由于我國現(xiàn)行法律對(duì)人大代表身份并沒有明確的規(guī)定和限制，導(dǎo)致有的人其中主要是企業(yè)家得以異地兼任人大代表。還有的人大代表得以擔(dān)任行政、司法、檢察官員，這些官員集執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)于一身，自己監(jiān)督自己。這些都說明我們目前的制度設(shè)計(jì)存在著一定的缺陷。

不可否認(rèn)，當(dāng)前，我們的人大代表職務(wù)有被榮譽(yù)化的傾向。長期以來，在我國人大代表制度的建設(shè)中，只注重了代表的廣泛性，而忽視了代表履職的實(shí)效性。在許多人眼中，人大代表這個(gè)稱謂的政治意義總是大于其原有的法律意義。在我們?cè)鲞^的一項(xiàng)調(diào)查中，有不少人大代表不認(rèn)為自己能夠發(fā)揮多大的作用，更認(rèn)為自己無論表現(xiàn)如何均不影響其代表的政治身份。

事實(shí)上，許多企業(yè)家身兼人大代表之職，在企業(yè)界和國家權(quán)力機(jī)關(guān)“兩棲化生存”，能量很大。這就很容易導(dǎo)致其所在企業(yè)利益與代表所在區(qū)域選民利益發(fā)生沖突時(shí)，為企業(yè)和個(gè)人私利而損害其所代表的選民利益。此外，還存在著一些別有用心的人，不擇手段地謀求人大代表這種法定職務(wù)，充當(dāng)其逃避法律制裁的護(hù)身符。

□新聞材料顯示，百色市在確定梁廣鎮(zhèn)為市人大代表候選人之前知道梁廣鎮(zhèn)已是云浮市人大代表，可為什么有關(guān)部門還同意其當(dāng)選為百色市人大代表呢？

■這說明一些地方政府為追求招商引資的政績，把人大代表當(dāng)作禮物隨意贈(zèng)予，這就對(duì)“異地兼職人大代表”現(xiàn)象的風(fēng)行，起到了推波助瀾的作用。百色市人大常委會(huì)反對(duì)逮捕梁廣鎮(zhèn)的其中一條理由是：梁廣鎮(zhèn)在百色投資的企業(yè)，對(duì)百色經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了較大貢獻(xiàn)，如果允許對(duì)梁廣鎮(zhèn)采取強(qiáng)制措施并移送法院進(jìn)行刑事審判，對(duì)企業(yè)的影響太大。由此我們不難看出，地方政府為了追求GDP和財(cái)政收入的增長，完全站到了企業(yè)家的一邊，將人大代表作為鼓勵(lì)企業(yè)家投資的政治獎(jiǎng)品，連違法犯罪也可以縱容。這是極不正常的，與人民代表大會(huì)制度的宗旨相背離。

□應(yīng)該如何協(xié)調(diào)各地人大常委會(huì)之間的摩擦或者沖突？或者說，在兩地人大常委會(huì)意見發(fā)生沖突時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)如何尋求另外的救濟(jì)渠道？

■解決這個(gè)問題的關(guān)鍵是確立相關(guān)的爭議解決機(jī)制。相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)通過法定程序和途徑，積極地采取相應(yīng)措施。根據(jù)代表法的規(guī)定，在對(duì)同時(shí)擔(dān)任兩級(jí)和兩級(jí)以上代表職務(wù)的代表，實(shí)施限制人身自由措施的，執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)分別報(bào)告有關(guān)人民代表大會(huì)的主席團(tuán)或者常委會(huì)，并按照其中最高一級(jí)人代會(huì)主席團(tuán)或者常委會(huì)的批復(fù)執(zhí)行。在對(duì)待同級(jí)人大常委會(huì)發(fā)生扯皮的情況下，通過同級(jí)人民代表大會(huì)“改變或撤銷本級(jí)人大常委會(huì)的不適當(dāng)決議”，確認(rèn)代表當(dāng)選無效或者通過罷免人大代表職務(wù)等方式來解決爭議。

加強(qiáng)代表監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)

□“梁廣鎮(zhèn)事件”背后隱含的諸多矛盾，有體制上的原因，也有機(jī)制上的問題。那么，您認(rèn)為我國人大制度應(yīng)該如何改進(jìn)？

■我認(rèn)為，人大制度可以在以下幾個(gè)方面加以改進(jìn)和完善。

首先，制定和完善相關(guān)的法律。“異地兼職人大代表”現(xiàn)象突出反映了我國選舉法和代表法在人大代表身份界定上的疏漏。應(yīng)當(dāng)修改選舉法和代表法，規(guī)定在同一層級(jí)的代表選舉中，選民只能行使一次選舉權(quán)和被選舉權(quán)；若在兩地同時(shí)當(dāng)選人大代表，應(yīng)當(dāng)辭去一地的代表職務(wù)，以切實(shí)保障公民政治權(quán)利的平等性。

其次，完善選民登記制度，維護(hù)流動(dòng)人口的選舉權(quán)。依托居民身份證管理系統(tǒng)，由選民登記機(jī)構(gòu)在戶籍地和居住地之間借助網(wǎng)上選民登記系統(tǒng)，及時(shí)做好記錄，避免重登。與此同時(shí)，在選舉前，應(yīng)事先讓廣大選民對(duì)被選舉人有充分的了解，采取差額選舉的方法，使選舉逐步走向競(jìng)爭型，從而保障人大代表真正履行代表職責(zé)，代表選民利益與意志，而不是把人大代表簡單地當(dāng)作政治榮譽(yù)。

再次，加強(qiáng)選民與代表的聯(lián)系，完善監(jiān)督機(jī)制。目前的現(xiàn)實(shí)是，選民與代表之間不能很好地進(jìn)行溝通，選民缺乏對(duì)代表的了解。

□隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各地招商引資會(huì)導(dǎo)致企業(yè)家在多個(gè)地方投資，個(gè)別企業(yè)家會(huì)成為企業(yè)所在地的人大代表。此外，農(nóng)民工當(dāng)選人大代表早已不是新聞。如何對(duì)這類流動(dòng)性大的代表進(jìn)行監(jiān)督？

■企業(yè)家、農(nóng)民工群體的重要特征便是流動(dòng)性。這種流動(dòng)性大的特點(diǎn)既符合市場(chǎng)規(guī)律，但也給代表的“相對(duì)固定和穩(wěn)定性”的要求提出了挑戰(zhàn)，給監(jiān)督代表的工作增加了難度。雖然我國有關(guān)法律對(duì)選民或原選舉單位對(duì)代表的監(jiān)督做出了相關(guān)規(guī)定，但從現(xiàn)實(shí)的情況來看，對(duì)人大代表的監(jiān)督一直是我國人大制度建設(shè)中的薄弱環(huán)節(jié)，加強(qiáng)代表監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)迫在眉睫。

□那么，我們應(yīng)該如何加強(qiáng)代表監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)呢？

■我認(rèn)為，關(guān)鍵要保障選民的知情權(quán)。毫無疑問，知情權(quán)是選民對(duì)代表實(shí)施監(jiān)督的必要前提。然而，目前的法律恰恰沒有重視和保障公民的知情權(quán)。應(yīng)通過各級(jí)人大常委會(huì)的代表機(jī)構(gòu)、報(bào)紙、刊物、網(wǎng)站等對(duì)人大代表的個(gè)人基本情況、人代會(huì)召開前的準(zhǔn)備情況、人代會(huì)上的履職情況、日常執(zhí)行職務(wù)情況進(jìn)行公開。前不久，寧波市江北區(qū)在社區(qū)公告欄里將代表的個(gè)人信息，代表建議的內(nèi)容和建議辦理情況一一公開，保障了選民的知情權(quán)。

其次，要建立和完善人大代表述職評(píng)議制度。針對(duì)企業(yè)家、農(nóng)民工等代表流動(dòng)性大的特點(diǎn)，可以實(shí)行選民要求評(píng)議的登記制度。當(dāng)選民對(duì)某位代表不滿或提出希望某位代表述職的要求時(shí)，可向代表服務(wù)機(jī)構(gòu)登記，當(dāng)要求某位代表述職的登記選民達(dá)到一定數(shù)量時(shí)，安排該代表的述職評(píng)議。每個(gè)代表在任期間接受評(píng)議不得少于一次，評(píng)議結(jié)果應(yīng)當(dāng)向全體選民和社會(huì)公開。

第三，要建立監(jiān)督代表的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)。縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)可考慮成立專門的代表監(jiān)督機(jī)構(gòu)。這個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)受同級(jí)人大的領(lǐng)導(dǎo)，其主要職能包括監(jiān)督選舉活動(dòng)的過程，受理選民對(duì)本級(jí)人大選舉產(chǎn)生的上一級(jí)人大代表的指控，收集和整理選民的申訴意見，及時(shí)組織對(duì)相關(guān)問題展開公正的調(diào)查，妥善處理人大代表自身存在的問題，并以適當(dāng)?shù)姆绞綄⒄{(diào)查和處理的結(jié)果向選民公開。

（陳剩勇：浙江省政協(xié)常委，浙江大學(xué)地方政府與社會(huì)治理研究中心主任，教授，博士生導(dǎo)師。主要研究方向：中國政治制度、地方政府治理、基層民主等。）