成都戶籍新政

2003年，成都推倒城鄉(xiāng)戶籍壁壘，破除阻礙農(nóng)村勞動力自由流動的枷鎖，在全市推行一元化戶籍管理制度。近5年來，在戶籍改革廣受社會關(guān)注的背景下，成都的“戶籍新政”究竟成效如何？新政能否實現(xiàn)公共服務(wù)的均衡化？

如果聯(lián)想起2003年鄭州市“門戶大開”的戶籍政策，成都的“城鄉(xiāng)居民一元化”戶籍改革顯然要溫和許多。不同的后果是，鄭州戶改在2006年終因城市不堪重負(fù)而緊急叫停，而成都的戶改至今仍以“潤物細(xì)無聲”的方式一步步深入推進。如果將后者的戶籍改革試驗納入到整個統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的大背景下來考慮，也許意義更為廣泛。

2007年6月，成都獲批設(shè)立全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)。

其實，這座城市的探索走得更早一些。早在2003年，成都戶籍改革新政的出臺，就來自于市委“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”發(fā)展的配套改革戰(zhàn)略。當(dāng)年，成都推倒城鄉(xiāng)戶籍壁壘，破除阻礙農(nóng)村勞動力自由流動的枷鎖，在全市推行一元化戶籍管理制度，取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口的劃分，統(tǒng)稱為“成都市居民”。

這一戶籍管理制度上的最大突破處在于，成都市農(nóng)民可通過城市租房獲得成都市戶口。這意味著，對于所有當(dāng)?shù)剞r(nóng)民來說，想要取得一紙成都城市戶口，已經(jīng)不再是什么難題。其后，這一改革舉措被其他很多城市所效仿。

現(xiàn)在，到了戶籍新政實施的第5個年頭，成都市委政策研究室副主任梁其洲透露，成都正在醞釀的新思路是，如何把這一政策輻射到全體外來農(nóng)民工，把他們也納入到整個成都的城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略中來。

成都農(nóng)民的進城之路

張有瓊在她40多平方米的新房里敲敲打打。

近期，和成都大觀村其他村民們一樣，她一直忙碌著青龍小區(qū)住房的簡單裝修。

這是一個模樣和普通經(jīng)濟適用房無異的“農(nóng)轉(zhuǎn)居”小區(qū)。小區(qū)建在大觀村原有土地之上，現(xiàn)在這里是成都的三環(huán)立交橋邊。3年前，張有瓊被政府征走了7分耕地和100多平方米宅基地。按照人均35平方米的房屋置換政策，她家三口人換到了兩套這樣的一居室住房。

看起來，張有瓊和其他城市近郊的被征地農(nóng)民沒什么區(qū)別。但是，她的身份其實發(fā)生了實質(zhì)性變化。除了戶口登記簿上由原來的“農(nóng)業(yè)戶口”統(tǒng)一更換為“成都市居民”戶口，更根本的改變是，她已經(jīng)可以享受到和城市人同等的醫(yī)療和養(yǎng)老保險。這一待遇不會因其職業(yè)欄上注明的“被征地農(nóng)民”而有所差別。當(dāng)然，在其他一系列配套制度上，差距也在一點點縮小。

據(jù)悉，成都已率先在全國實現(xiàn)了城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險的全覆蓋。此外，以養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、最低生活保障為主要內(nèi)容的農(nóng)村社會保障制度也逐步與城市社保制度接軌。成都市規(guī)定，被征地農(nóng)民都可以辦養(yǎng)老保險，政府給予20%左右的補貼。男性60歲之后、女性50歲之后，可以每月領(lǐng)到近300元的養(yǎng)老金。

這樣的政策極大鼓勵了農(nóng)民融入城市的熱情。不過，其中面臨的問題也隨之而來。張有瓊認(rèn)為，“政府政策是好，只是我們壓力確實也有點大”。現(xiàn)在她尚處于無業(yè)狀態(tài)，而做環(huán)衛(wèi)工人的丈夫每月收入580元中，就要拿出400多元來繳納養(yǎng)老和醫(yī)療保險。她感嘆：“未滿40歲的村民要買社保的年限更多，買10年，如果再沒工作好惱火啊！”

對此，成都市政府的應(yīng)對之策是定期搞各種免費就業(yè)培訓(xùn)，以充分保證“農(nóng)轉(zhuǎn)居”居民的就業(yè)。就業(yè)率相對較好的“農(nóng)轉(zhuǎn)居”試點培風(fēng)小區(qū)，居民除了工作收入，多數(shù)還能擁有房屋出租、土地流轉(zhuǎn)收益和村集體資產(chǎn)的分紅。2007年，該小區(qū)人均收入達到4500元。

當(dāng)然，并不是每一個“農(nóng)轉(zhuǎn)居”居民都能達到這樣的水平。該小區(qū)的工作人員表示，其中的政策因素，如能否從被征用的土地中獲得租賃、入股等土地流轉(zhuǎn)收益是影響其收入的關(guān)鍵性因素。

從農(nóng)民到產(chǎn)業(yè)工人

成都的戶改模式并未造成中心城區(qū)人口過度集中，歸功于其政策引導(dǎo)。

按照成都市政府的布局，農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中主要分三種類型：在5個中心城區(qū)建設(shè)完全與城市接軌的農(nóng)民新居工程；在郊區(qū)以重點鎮(zhèn)為主推動農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中；在邊遠山區(qū)，適度引導(dǎo)農(nóng)民向新型農(nóng)村社區(qū)集中居住。

城中村或近郊農(nóng)村，有地理之便，“農(nóng)轉(zhuǎn)居”阻力不大。而對于遠郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“農(nóng)轉(zhuǎn)居”農(nóng)民，如何保障其應(yīng)有的權(quán)益？

成都進行了大膽嘗試：通過土地整理，推動農(nóng)村院落拆并和農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)、中心村和聚居點適度、自愿集中。

蒲江縣距成都城區(qū)68公里，是典型的農(nóng)業(yè)大縣。兩年多前，復(fù)興鄉(xiāng)1500多戶農(nóng)民拆遷搬進集中居住小區(qū)。通過土地流轉(zhuǎn)，他們把騰出的萬余畝土地租給農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)公司，農(nóng)民直接變成產(chǎn)業(yè)工人，實行“股權(quán)+紅利+工資”的收入分配方式。目前該鄉(xiāng)獼猴桃生產(chǎn)基地投資已達1.2億美元。

實現(xiàn)遠郊落后地區(qū)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的另一種途徑是建工業(yè)園區(qū)。大邑縣距離成都市區(qū)45公里，規(guī)劃了一個占地30平方公里的工業(yè)園區(qū)，引進了一批著名企業(yè)，解決了失地農(nóng)民的工作和社保問題。

據(jù)統(tǒng)計，成都市規(guī)劃建設(shè)600個農(nóng)村新型社區(qū)。截至2006年底，已經(jīng)建成農(nóng)民集中居住區(qū)67個，入住農(nóng)民14.7萬人。

從2003年到2006年，成都失地農(nóng)民和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移至二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，年均增加10.53萬人。土地向規(guī)模經(jīng)營集中后，繼續(xù)留在農(nóng)村的農(nóng)業(yè)勞動者，搖身一變成為“農(nóng)業(yè)工人”。

土地?fù)Q“社保”的爭論

為了形成土地的規(guī)模集中，成都戶改的一個核心要點是鼓勵農(nóng)民放棄土地，向城區(qū)集中。四川省社科院學(xué)術(shù)顧問、著名經(jīng)濟學(xué)家林凌把這一戰(zhàn)略概括為“三保障、兩放棄”。

三保障是前提，農(nóng)民進城必須保障他的就業(yè)、廉租房，保障他的家屬進城，保障他可以享受城市居民的社會保障；兩放棄是條件，農(nóng)民放棄他的農(nóng)村宅基地、農(nóng)村承包地。

在實際操作中，這形成了成都市“土地?fù)Q社保”的戶改模式。

應(yīng)該說，這一戶改模式出臺時還是考慮到了失地農(nóng)民的利益。成都市公安局戶籍科民警紀(jì)麗告訴記者：“‘農(nóng)轉(zhuǎn)居’后，農(nóng)民們的土地承包經(jīng)營權(quán)、集體土地的所有權(quán)和補償權(quán)、集體資產(chǎn)的所有權(quán)和分配權(quán)等不發(fā)生變化。農(nóng)民自愿退出農(nóng)村宅基地進入城鎮(zhèn)購買公寓房的，可享受相鄰區(qū)位經(jīng)濟適用房的優(yōu)惠政策。”

從積極意義上看，在城鄉(xiāng)差別客觀存在的情況下，“土地?fù)Q社保”雖然可以說是權(quán)宜之計，但畢竟能夠推動農(nóng)民積極進城。同時，在保護農(nóng)村耕地的情況下，能夠促進土地集中和合理流轉(zhuǎn)，幫助農(nóng)民真正擁有自己的財產(chǎn)性收入。

不過，這一模式也遭到了不少專家的質(zhì)疑。溫鐵軍教授接受記者采訪時指出，“土地?fù)Q社保”操作不好，很有可能變成另一場以“城市化”名義，對農(nóng)民進一步剝奪的運動；同時社保以土地為條件，本身就是對農(nóng)民的另一種差別待遇。

溫鐵軍對此有著尖銳的批評：“真想城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，應(yīng)該先做到給農(nóng)民以起碼的國民待遇，在公共品上給農(nóng)民以公平的待遇。我們現(xiàn)在的政策只是向正常國家的正常國民待遇上靠近。這么大的財政，還讓人沒有醫(yī)保，沒有社保，沒有養(yǎng)老，還扭扭捏捏，一次一次往前挪，憑什么？農(nóng)民這么多年沒社保，現(xiàn)在還讓他們用土地?fù)Q。做了這么多年貢獻了，窮了這么多年，連起碼的保障都不給人家，正常嗎？”

溫鐵軍認(rèn)為，中國農(nóng)村的貧困客觀源于農(nóng)村土地、資本、勞動力三要素的流失。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的真正立足點應(yīng)該放在促進三要素回流上，同時政府在公共服務(wù)提供上要做到城鄉(xiāng)無差別待遇。

公共服務(wù)均衡化：理想與現(xiàn)實

2003年以后，中國政府的社會政策著力點在于促進公共服務(wù)的均衡化。這一思路與國家總體進入城市反哺農(nóng)村的發(fā)展階段相吻合。專家認(rèn)為，我國現(xiàn)在已經(jīng)開始具備解決城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的基本條件，成都作為“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合試驗區(qū)”，順應(yīng)了這一趨勢。

如今，成都市已經(jīng)建了20多個 “農(nóng)轉(zhuǎn)居”小區(qū)。青陽區(qū)培風(fēng)小區(qū)作為成都首建的第一個“農(nóng)轉(zhuǎn)居”小區(qū)，配備了先進的“六站一室一港灣”，即醫(yī)療站、文化站、教育工作站、社保工作站、就業(yè)工作站和警務(wù)室、港灣式交通車站，使得農(nóng)民在享受公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上甚至超過了一些城市社區(qū)。

“要讓青陽區(qū)的農(nóng)民享受到和城里人一樣的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，農(nóng)村孩子和城市孩子一樣享受到優(yōu)質(zhì)的教育資源。”這是青陽區(qū)區(qū)委書記王忠林對“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”所設(shè)定的目標(biāo)。

要實現(xiàn)這一目標(biāo)，客觀上要求政府財政的大力投入。成都市制定了推進城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展政策，財政投入14.5億元，對農(nóng)村中小學(xué)校進行了標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育硬件均衡配置。

成都市委政策研究室副主任梁其洲接受采訪時強調(diào)：“成都戶籍改革不單是戶口意義上的改革，而是一整套完整的制度設(shè)計，中心是促進城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡化。”

不過，在中央層面的全面改革尚未開展之前，整套制度體系的搭建仍然受到了一定程度的牽制。

對此，成都市統(tǒng)籌委副主任秦代虹無奈地表示：“沒有征地的農(nóng)民，包括農(nóng)民工要加入城鎮(zhèn)社保，比較困難。為什么比較困難？因為勞動和社會保障部有這個規(guī)定，涉及到中央的財政轉(zhuǎn)移支付對接時，就不會把這部分納入進來，要推動這一改革，只能由中央來統(tǒng)籌。”

“我們現(xiàn)在是對農(nóng)民、農(nóng)民工、職工和城市居民各有一套保險支持。這些保障體系我們從制度上可以對接，但問題是，如何從國家層面上把幾種保障納入一個財政支付體系中來？”

從這個意義上說，地方政府的戶改政策依然難以解決最基本的問題，中國社科院教授陸學(xué)藝的看法是，“它想徹底也很難完全徹底”，最終需要中央層面的統(tǒng)籌來推動。

戶改之路依然在摸索中前行。