新加坡建設服務型政府的經驗與啟示

［摘要］建設服務型政府是現階段推進行政管理體制改革的基本方向和重要目標，如何構建服務型政府成為現階段中國政府所面對的重要課題。新加坡在建設服務型政府的路徑選擇上，呈現出了執政黨與政府協同互動、政府與社會緊密結合、加強社會建設與解決民生問題、執政黨與政府的廉潔高效等鮮明的特點，這也給中國建設服務型政府提供了新的思考視角和有益的啟示。

［關鍵詞］新加坡；服務型政府；經驗

［中圖分類號］Ｃ912．82［文獻標識碼］Ａ［文章編號］1672－2426（2008）11－0029－02

黨的十七大報告提出，要加快行政管理體制改革，建設服務型政府；完善公共服務體系，強化社會管理和公共服務；加大機構整合的力度，探索實現職能有機統一的大部門體制。因此，如何科學有效地實現服務型政府構建，便成為中國現階段亟待探索和攻克的重要課題。執政黨在建設服務型政府過程中扮演何種角色？政府的職能角色與政策取向如何定位？社會公眾如何參與及政府服務公眾的平臺和載體是什么？研究和弄清這些關鍵問題，對于明確服務型政府建設的發展方向和促進這一建設的健康發展具有重要意義。放眼國際，新加坡人民行動黨（ＰＡＰ）自1959年執政以來，創造了在一黨執政體制下構建服務型政府的成功范例。本文從比較政治視角，探索新加坡在構建服務型政府的成功經驗及其給予我們的有益啟示。

一、新加坡建設服務型政府的基本經驗

新加坡從1965年獨立至今的40多年，通過不斷進行公共服務行政管理改革，努力營造了一個務實高效、清正廉潔、改革創新、親商親民的公共服務型政府。

1．注重“以民為本”執政理念的發揚和服務型政黨組織的構建，實現建設服務型政府的“黨政互動”。在新加坡建設服務型政府的成功實踐中，人民行動黨所起的作用不容忽視。首先，強調“以民為本”執政理念的貫徹和發揚。以民為本，心系群眾，關懷草根是新加坡人民行動黨的執政信念。以李光耀為代表的人民行動黨人上臺伊始就明確地把“我們必須為200萬人民的安全和生計負起責任”刻在了自己的旗幟上，并且通過國會議員與黨的社區領袖攜手扎根基層，全心投入為民眾服務，多種方式聯系選民，定期接待選民，聽取民意，把脈民生，為民眾排憂解難等一系列具體的實在行動，貫徹和發揚了為民服務的宗旨。其次，執政黨與政府在干部隊伍和政策方面的協同互動。人民行動黨作為執政黨，有一個重要特點，就是它的國會議員是黨的最重要的干部。由于新加坡在法律上是多黨議會制政體，議員可以擔任政府要職，現任政府中的總理、副總理以及15個部的部長、政務部長、政務次長都是代表人民行動黨的國會議員。正是這些議員一方面在國會參與議政，把黨的意志轉化為法律，轉化為國家意志，一方面又在政府中領導公務員隊伍，把黨的理念轉化為政府的政策、措施，從而實現了對社會的高效管理。再次，人民行動黨建立了一系列完善的黨員、干部聯系群眾制度。人民行動黨議員一般要兼任選區黨組織的領導工作，作為黨的干部，他們要帶頭為民服務。為此，人民行動黨規定黨的國會議員必須在固定時間接見本選區的民眾，每月至少安排一次，為選民解決各種實際問題。如果沒有執政黨深深扎根于群眾的基礎，沒有服務國家、執政為民的理念，沒有廣大黨員干部廉潔奉公、身體力行的踐行與表率，僅靠政府來推進，新加坡政府的優質公共服務恐怕是難以維持的。

2．大力培育和發展社會組織，強調公眾參與，實現建設服務型政府的“政府—社會雙向互動”。構建服務型政府，離不開社會組織和廣大民眾的參與。首先，新加坡積極培育和發展社會組織。新加坡大量的社會組織工作網絡，在政府與人民中間起著橋梁紐帶作用。例如，成立于1960年的人民協會網絡，在全國84個選區分別設有公民咨詢委員會、民眾聯絡所、居民委員會、鄰里委員會、民眾俱樂部管理委員會、婦女執行委員會、青年執行委員會、民防協調委員會、選區體育俱樂部、社會發展理事會等，共20０0多個基層組織，它們的職責歸納起來有：向居民傳達政府信息，向政府反映民眾的意見與建議；協調舉辦大型群眾性活動；促進鄰里和諧，培養積極公民；組織并推動社交、文化、教育及康樂活動，舉辦電腦、烹飪、書畫等各種類型培訓班以提高居民技能等等。其次，注重社會公眾的意見表達與溝通協調，強調社會全面參與。在新加坡，每年的財政預算在國會批準前后都要各搞一次民意調查。在政府發起的“重造新加坡”民意征詢活動中，民眾紛紛獻計獻策，在74項重大建議中有60項獲政府采納。新加坡政府于1985年還設置了民意處理組這個特殊機構，由國會議員及來自私人和民間團體的代表組成，主要任務是征詢國人對國家政策及課題的意見，使政府更能了解人民的感受，以便更正確地制定政策。吳作棟曾談到：“在新加坡面臨多方面的挑戰時，鼓勵人民提出好的建議及踴躍地參與打造新加坡的未來，而使他們感覺在這個國家有擁有權，這是特別重要的”。

3．以搞好社會管理和社會建設為重點，建設一個廉潔高效的“好政府”，為公眾提供低成本與高質量的公共服務。在政府自身建設方面，新加坡非常重視政府公共服務職能的發揮和建設廉潔高效的政府以提供優質公共服務“回饋社會”。首先，以搞好社會管理和社會建設為重點，有效配置社會資源。新加坡政府一系列有利于民生的政策使得政府與社會的關系較為融洽：經濟政策力促全民就業，實現經濟穩步增長和建立高質量的生活；社會政策是確保和平穩定，種族和諧，居者有其屋；教育政策實行全民六年義務教育，選拔精英人才，使每個人能夠發揮所長。在新加坡，為企業服務的政府部門很多，比較重要的有經濟發展局，標準、生產力創新局，國際企業發展局等。針對民眾憂慮的住房問題，政府又成立了建屋發展局，專為民眾建造廉價組屋，使那些原本擠在貧民窟里的居民們分期分批住進了新房。公共房屋計劃成為新加坡政府官員最為津津樂道的政績，因為通過這個計劃基本實現了“居者有其屋”。其次，加強公務員隊伍建設，注重“好政府”的角色扮演。人民行動黨的核心價值觀是精英領導，主張政府必須由第一流的精干人才來領導，治國的成功之道就是栽培、招攬更多的優秀人才。為此，新加坡政府把公務員隊伍作為國家支柱和社會精英，建立了一套十分有效的激勵約束機制，培養了公務員提供高效、廉潔、卓越服務的良好素質。同時，“好政府”不僅是“好人政府”，更是一個引導者、服務者和被監督者三位一體的制度框架，新加坡通過這個制度框架使公務員對執政黨的治國理念、政府的政策，公務員對民眾所應負的責任及應對當前及未來的政治、經濟、社會等問題有明確的理解。再次，強調政府的廉潔與高效，為公眾提供低成本與高質量的公共服務。新加坡政府是世界上少有的掌握國家和社會資源并大量進行政府投資的政府，其間錢權交換的機會很多，但由于新加坡反腐制度的健全，再加之公共管理和運作方法的不斷優化，使得新加坡服務型政府的特點在廉潔高效上得到體現，政府得以為公眾提供了大量低成本與高質量的公共服務。

4．積極推進政府機構與運作機制的革新，大力加強電子政務建設，構筑政府服務公眾新的載體和平臺。小國、危島、孤城情境所產生的“生存哲學”和實用精神，使人民行動黨黨員、國會議員、政府高官與普通公務員，都有一種深深的憂患意識和危機感。這種危機意識也得以很好的理解和貫穿在政府管理的各個環節。首先，不斷推進政府部門改革，加強機構與運作機制革新。如上世紀90年代新加坡提出了公共行政和運作方法的“八化”（法律化、制度化、程序化、集權分權化、透明化、創新化、電子化、親商化），進入新世紀又推出了21世紀公共服務計劃，把“創新、求變、革新、改進”作為政府的基本價值觀，追求全面性服務的卓越化。和世界上許多國家類似，新加坡政府部門組織結構是垂直性的結構體系，而要提高服務效率，需要提供一種整合的無縫政府服務，部門內部和部門之間要進行重組。這對新加坡而言是個不小挑戰。為解決這個問題，新加坡政府專門制定政策，出臺新的規定，同時撥專款做這些事情，并取得了不錯的效果。其次，大力推行電子政務，塑造“創新領先型國家”。新加坡是全球公認的電子政府發展最為領先的國家之一。在著名咨詢公司埃森哲針對電子政務的調研中，新加坡連續5年與加拿大、美國一道被評為全球電子政府的“創新領先型國家”。從1981年起，新加坡政府就以綜合并且一貫的方式，開始實施政務電子化。新加坡的電子政務系統主要面向三大目標對象：公民、企業和公共機構雇員，在實踐中不斷創新應用，推動公共部門精益求精地改進公共服務，有效地改造了公共服務的提供方式以及政府、公民和商家之間的互動交流方式，以更高水平的便利度、效率及效力提供公共服務。

二、新加坡建設服務型政府的一些有益啟示

構建公共服務型政府，是繼續推進行政管理體制改革的一個基本方向和重要目標。借鑒新加坡構建服務型政府的先進經驗，可以得出下面的一些啟示：

1．注重服務型政黨的建設，充分發揮政黨基層組織的服務功能。中國共產黨作為執政黨在國家建設和發展中發揮著領導核心作用，構建公共服務型政府，黨應明確當前服務型政黨的功能定位，與政府在制定政策方面協同互動，積極探索新時期適合中國國情和黨情的群眾工作方法，尤其是要加強基層組織轉型，充分發揮基層組織的服務功能。

2．強調政府與社會的“雙向互動”，促進社會組織培育與公眾有序政治參與的發展。服務型政府建設應該是一個政府與社會“雙向互動”的過程。一方面，政府應切實提高認識，改善服務態度，轉變工作導向。另一方面，要努力培育和發展社會組織，加強社會的全面有序的參與。加強基層組織建設，街辦、居委會、村委會等基層組織要予以健全，做到有人辦事、有錢辦事，充分發揮它們接近群眾、了解下情的優勢，密切政府與民眾的聯系。建立重大決策群眾參與制度，對社會涉及面廣、與群眾利益密切相關的決策事項，事先通過社會公示或舉行座談會、聽證會、論證會等形式聽取各階層群眾的意見或建議。

3．加強公務員隊伍的建設，服務型政府要以搞好社會管理和社會建設為重點，以建設廉潔高效政府為要務。明確政府“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”的職能定位，真正把搞好公共服務作為政府的一項重要職能來落實，對存在問題進行分類排隊，有重點、有步驟地予以解決。在堅持“適度從緊”的情況下，提高政府運行質量和公務員隊伍素質，尤其是在建設廉潔政府和高效政府上面取得較大的進步。

4．積極推進政府部門體制改革，大力促進電子政務的發展。推行大部制意味著政府職能必須以提供公共產品和公共服務為己任，從而使得政府權力得以規范，回歸公共服務。并且應有一系列配套改革，如設置各種執行機構等等。同時，應大力推行電子政務，要積極利用現代信息技術，促進政務信息在黨政機關內部及黨政機關與民眾之間的雙向傳遞，提高政府工作的透明度，嚴格政府工作程序，最大限度地提高行政效能、減少腐敗。

責任編輯侯琦