從愛爾蘭公投看歐盟前途

愛爾蘭有句諺語：在別的國家，一切都很嚴重，但不絕望；在愛爾蘭，一切都很絕望，但不嚴重。與歐洲大陸遙遙相對的愛爾蘭作出的選擇，可以看作是對這一諺語意味深長的一個注腳。

從7月1日起，法國開始接任歐盟輪值主席國，薩科奇總統摩拳擦掌，實現其雄心勃勃的計劃：完成《里斯本條約》的批準程序。然而，天有不測風云。唯一必須進行公決的愛爾蘭卻已經出人意料地否決了這個條約。這對歐盟來說不啻是一次打擊。薩科奇如何施展拳腳，能使這一《歐盟憲法》簡化版得以存活？

“歐盟憲法”：2.0版也不好用？

里斯本條約（簡稱“里約”），實際上是2005年推出的歐盟憲法的替代版本，因此也被很多人稱為“歐盟憲法2.0版”。2005年，歐盟憲法因為法國和荷蘭的反對而夭折，歐盟一體化的合法性基礎似乎在一夜之間受到普遍質疑，歐盟整合陷入僵局。2007年法國新總統薩科齊上臺執政。為了重新回到歐洲政治的中心，重新啟動歐盟一體化進程，這位被大家戲稱為“全能總統”的薩科齊充滿干勁，首先提出“簡化憲法”的補救概念，并且說服德國一同推出了后來被正式命名為“里斯本條約”的歐盟新憲法。為了避免歐洲人民對于“歐盟憲法”這種表述的抵抗和擔心，里斯本條約中刪除了包含帶有類似國歌、國旗等國家意味強烈的標志和法律條款，而且條約本身也不再稱為“憲法”，但是條約中包含了歐盟建制的所有基礎性法律條約和重要案例，雖然不再被稱為憲法，但實際上位于歐盟法律的最高端，是憲法性的條約，也是歐盟建制的根本指南。

因為條約具有歐盟基本法的地位，它的核準程序也就必須遵從最嚴格的標準，即全體成員國一致同意才能生效，換句話說，任何一個成員國的否決都將是條約生命的終點。至于具體通過什么方式批準，則被認為歸屬主權范圍，由各個成員國自行決定。在這種背景下，大部分成員國都選擇了通過議會投票的方式批準條約，比如法國、德國、英國等等。唯獨只有愛爾蘭比較特殊，它的國內憲法明文規定，任何將本國權力向歐盟層面轉移的法律條約都必須以全民公投的方式作為批準方式，而里約顯然符合條件，也就必須通過全民公投來批準。

歐盟27個成員國，只有愛爾蘭一個國家因為憲法義務必須以全民公投的方式進行批準程序，它自然而然地成為了里約批準過程中最具有象征意義的一環。這個小小的島國不到一百萬選民的意見，被看作是歐盟人民意見的直接縮影。所以從愛爾蘭宣布通過全民公投批準里約那一刻起，這個小島就成為歐盟支持者和歐盟懷疑者斗爭的“戰場”。雙方爭辯的激烈程度遠遠大于里約在其他成員國中引起的反響。

1973年，當愛爾蘭加入今年被稱為歐盟的組織時，它還是歐洲最貧窮的國家。今天，愛爾蘭的人均收入僅次于盧森堡，高居歐盟榜眼。

作為歐盟拉動區域經濟發展的正面范例，愛爾蘭是歐盟一體化過程至今經濟受益最大的成員國之一；可是就是這個四面環海，與歐洲大陸遙遙相對的島國，在6月12日舉行的全民公投中，否決了被稱為“不是憲法的歐盟憲法文件”的里斯本條約，使重新得以啟動的歐盟一體化進程再一次面臨“死亡”的危機。

走近看：電線桿都貼滿海報

愛爾蘭公投最終在6月12日舉行，但是贊成和反對雙方的宣傳活動甚至從去年年末就已經開始。愛爾蘭的大街小巷，常常可以看到一群慷慨激昂的宣傳者，或者在口若懸河地演講，或者在親切耐心地向民眾宣傳。到宣傳后期，愛爾蘭的每一根電線桿上----沒有夸張的成分，的的確確是每一根----都貼上了關于里斯本條約的海報。在這里，我們也選取幾張最具有代表性的宣傳海報，來看看贊成和反對雙方爭辯的焦點是些什么。

右上圖這張宣傳海報出現得比較早，由贊成方推出。其實海報暗示的意義或許在保守的人眼里多少有些“兒童不宜”，但是在西方國家類似的宣傳手法非常常見。而且這張海報背后還有一個很有趣的故事。據說英國在前段時間的選舉中，一位工黨候選人的口號就是，“投我一票，你們的老婆會更美”，并且因此成功贏得了選舉。這張海報的設計者因此得到啟發，在這里設計了類似的暗示手法。

海報宣傳詞是“投張反對票，前途更美妙”。關于前途這種說法看上去可能比較籠統，但是對于愛爾蘭人來說，加入歐盟為他們帶來的機遇和經濟利益是明顯的。而且愛爾蘭本身是個島國，島國人民往往會有比較強烈的危機意識，而歐盟贊成派傳遞的“歐盟是愛爾蘭的前途所在”這種信息目的在于將這種危機意識轉換到歐盟身上，借此增強愛爾蘭選民對于歐盟的信心。這張海報想要強調的是歐盟對愛爾蘭經濟上的增益作用。

但為什么愛爾蘭人民卻似乎對歐盟的經濟拉動作用不領情呢？實際上，并不是他們不承認或是不贊成歐盟的經濟政策，恰恰相反，愛爾蘭人民反對里約的一個重要原因就是害怕里約改變現有的經濟政策。因為歐盟建立之初，只不過是一個比較松散的國家間組織。經濟上的整合因為政治建制的缺失，基本上走的還是多國協議的套路。但是里約中強化了經濟方面的改革，各成員國對本國制定的經濟政策在很多方面將要首先服從歐盟的集體決策。對于愛爾蘭這樣的小國來說，集體決策中它并沒有任何優勢，相反可能因為自己位輕權微而不能有效地保護自己的經濟利益。很多愛爾蘭人民都擔心，愛爾蘭會成為歐盟經濟政策的犧牲品，前期經濟發展的成果會在里約生效后被其他國家瓜分，所以才反對里約。

如果說贊成里約的宣傳主要集中在經濟方面的話，那么反對里約的宣傳則主要集中在政治方面。為什么這么說呢？請看反對方推出的海報。

上頁右下這張海報很典型地反映了反方的觀點。海報頂端寫著“新的歐盟”(the new EU)。新的歐盟它會做什么呢？

下面有三只不開心的猩猩。第一只捂住自己的眼睛，旁邊的紅字寫著“不會看到你”(won’t see you)，第二只蒙著自己的耳朵，旁邊的紅字寫著“不會聽你說”(won’t hear you)，第三只猩猩捂住自己的嘴巴，旁邊的紅字寫著“不會為你說話”(won’t speak for you)。相信所有看到這張海報的選民都會會心一笑，原來新的歐盟，不會看到我，不會聽我說話，也不會為我說話。那么最好的方法當然就是，海報下方大寫的字體標出“投反對票！”了。

反對方最重要的一個憂慮就是對歐盟政治權力的憂慮。如果我們把里斯本條約和2005年歐盟憲法相比較的話，會發現里約實際上對政治權力的攏聚程度更大。新的里約廢除了現有的歐盟輪值主席國制度，也就是各個成員國都有機會當輪值主席國，全面管理歐盟事務，任期時間是6個月。它新設立的是被很多人稱為“歐盟總統”的歐盟理事會常任主席。根據里約，這個歐盟理事會常任主席任期30個月，可連任一次，他(她)將主要負責主持歐盟會議、保證歐盟內部團結和共識，并且在世界其他地區代表歐盟。雖然里約也一定程度上增強了歐洲議會的權力，也就是歐洲各國民選代表的權力，但是一方面歐盟現在的運行主要還是由各國首腦“說了算”，歐洲議會各個議員和各個政黨還遠未發展成熟，尚且沒有太大的政治權重；另一方面，對于愛爾蘭這樣的小國來說，即便有一個強勢的歐洲議會，作為人口少國家小的愛爾蘭分量也重不到哪里去。所以里約相比較原有歐盟憲法來說，減輕了愛爾蘭的政治權重。對于反對方來說，這是非常重要的一個反對理由。

再從更高的角度來看，里約實際缺乏的是民主元素。歐盟人民能不能真正當家做主，才是癥結關鍵所在。同樣請看右上面的這張海報，它清楚地反映了愛爾蘭人民對于歐盟建制“民主缺失”的憂慮。這張海報的上端寫著，“為保護民主，請對條約投反對票”。海報的背景是個警察的背影，身后是警戒隔離線，上面寫著“警戒線，請勿穿越”。在警察前的房子上，標有“警察局”的標志。

這張海報表達的就是對歐盟建制中民主缺乏的擔憂。如果沒有人民的監督，歐盟有一天會不會變成一個“警察國家”？如果沒有人民監督，里約中建立的歐盟理事會常任主席，有一天會不會變成一個獨裁者？如果沒有人民的監督，以后歐盟公共事務的決策是不是也會常常拉上一條“請勿穿越”的警戒線？

牽一發而動全身：歐盟向何處去

公投之后，里約將如何走下去成為一個或許有些荒誕的問題。因為根據里約，生效條件是所有成員國的一致同意。那么作為成員國的愛爾蘭的否決，不直接導致里約的死亡嗎？

事情并沒有這么簡單。如果我們看看之前的記錄，就會發現一些相似的案例。2001年同樣是具有基本法地位的南斯條約，在遭到愛爾蘭的否決之后，歐盟理事會“禮貌地請愛爾蘭人民再投一次票”，并且在第二次投票后得到yes的答案。這一次里約的被否決，理事會會不會故伎重演，再次請愛爾蘭人民重新投票呢？

其實就在公投剛剛結束時，幾個成員國的外長就公開發表了將愛爾蘭隔離出去的意見。比如德國外長施泰因邁爾就公開“建議”，愛爾蘭或許可以離開歐盟建制一段時間，而同時其他26個成員國繼續完成對里約的批準程序。

總的來說，愛爾蘭對里約的否決首先可以說是“多層次立體地”反映了小國在歐盟政治博弈中的艱難處境。作為歐盟經濟拉動最大的受益者之一，愛爾蘭的明天需要歐盟的支撐，否則以小小島國的分量，很多時候連國際談判席都坐不上，又何談發展呢？但是同時，批準里約，意味著批準一個政治權力攏聚趨勢越來越明顯的歐盟，小國的政治影響力無可爭議地會下降。無論愛爾蘭作出怎樣的選擇，面對它的都不會是最好的贏局。同時，在更深層面，這次公投的否決反映了歐盟建制中政治合法性的深刻危機。歐盟建制如果缺乏歐盟人民的參與和監督的話，成功的幾率會是多少呢？■

編輯：陳暢鳴