構建懲防腐敗的科學體系

編者按：最近，中共中央發布了《建立健全懲治和預防腐敗體系2008-2012年工作規劃》，此舉被視為又一個反腐浪潮的開端。專家認為這是科學發展觀在反腐敗斗爭中的體現。

規范行政權力運作預防職務腐敗

應從如下幾個方面來對行政權力的運行機制加以改進和優化。

首先應理性對待行政首長負責制。明朝名相張居正云：“天下之事，慮之貴詳，行之貴力；謀在于眾，斷在于獨。”在美國建國者所撰寫的《聯邦黨人文集》中認為：“政府的堅強有力不僅需要權力的某種持續，而且需要有一個人執行權力。”英國自由主義思想家J.S.密爾在名著《代議制政府》中寫道：“當任何人都不知道誰應負責的時候責任就等于零。甚至當責任真正存在時，如加以分割也不能不被削弱。要保持高度的責任，就必須有一個人承擔全部的毀譽褒貶。”行政首長負責制的特點在于權力集中，責任明確，行動迅速，效率顯著。但缺點是一人決定問題的周密性有限，容易濫用權力。

我國絕大多數行政機關都是奉行行政首長負責制，它是我國1982年憲法確立的一項重要制度。但是在我國近年來發生的職務腐敗事件中，往往是地方或部門領導的腐敗。從沈陽的慕馬大案到晚近的國家藥監局前任局長鄭筱萸案，多為“一把手”的腐敗。這些腐敗事件的發生，在于行政機關要么沒有建立健全完善的內部工作程序規則和機制，要么縱然制定了完善的程序規則和機制，而“一把手”仍可凌駕于程序規則和機制之上，徑自決定人事任免、工程招標等重大事項。

其次，應規范行政許可權力的運作。行政許可是一項有“含金量”的權力。近年來在藥品注冊、股票發行上市、煤礦安全許可、公共建設工程審批等方面出現的一系列職務腐敗案件，都和行政許可權的運行有著密切的關聯。《工作規劃》中也指出要加強對行政審批權行使的監督，推行行政審批電子監察系統。為此要規范行政許可，加強內部各機構、各環節之間的分權、制衡和監督，拓展一站式服務的空間，對所有注冊和審批項目實行統一受理、制證、送達和公告，切斷具體許可負責部門與申請人的直接聯系，杜絕商業賄賂發生的各種可能渠道。

行政許可是一項專業性很強的工作，需要相關行政部門、技術審評機構以及外聘專家的通力合作。同時要積極穩妥地推行審評咨詢會議的改革，進一步完善咨詢會議的審批決策程序，完善審評專家庫制度，專家庫實行總體規劃、動態管理、定期調整，同時加強專家選配的針對性，讓專家的知識結構構成更加合理，細化專家的分類，并注重讓那些年富力強、責任心強的業務骨干充實到專家隊伍之中。

同時各級行政機關應努力制定行政許可的裁量基準，為一線行政執法人員提供實實在在的導引，限制約束其裁量權，使其權力在成文化規則的引導下工作。目前我國行政處罰裁量基準制度正在建設之中，但尚未對許可裁量基準制度予以統一的考慮。在未來應讓行政許可裁量基準制度趨于完備化體系化。制定行政許可裁量基準時，應充分聽取行政機關、企業、協會、專家和消費者意見，行政許可裁量基準所設定的指標、體系，應立足我國實際，并借鑒發達國家行之有效的做法，使其成為相對人的申請指南，用以拘束行政官員、專家和相對人的依據。通過行政許可裁量基準的自我拘束，從而減少行政機關借審批權尋租，發生職務腐敗的可能性。

透明行政則使得本來遮蔽在政府內部的信息得以公開，并為公眾清晰所見，透明行政有助于重塑政府和公民的關系，讓公眾打消政府隱瞞、操縱信息，暗箱操作乃至腐敗的疑慮，讓公眾和傳媒有效地監督政府，從而有效地遏制腐敗。■