淺談法制化背景下的公務(wù)員管理

我國公務(wù)員法制化管理可以簡單定義為：國家公務(wù)員管理部門依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章制度，對全國各級政府及其部門行使國家行政權(quán)力、執(zhí)法的國家公務(wù)員進(jìn)行管理。當(dāng)前，我國公務(wù)員肩負(fù)著行政立法、宏觀調(diào)控、執(zhí)法監(jiān)管和公共服務(wù)等重要職責(zé)，通過法制化管理保證公務(wù)員隊(duì)伍“優(yōu)化、廉潔、高效”，是依法治國、依法執(zhí)政的必然要求，也是為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造法制環(huán)境和建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的必由之路。

一、我國公務(wù)員制度發(fā)展的歷史沿革

我國公務(wù)員制度繼承和發(fā)揚(yáng)了黨和國家干部人事管理的優(yōu)良傳統(tǒng)，總結(jié)吸收了幾十年來干部人事制度管理和改革的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也借鑒了國外公務(wù)員管理中一些科學(xué)制度和方法，走過了曲折而艱辛的路程。縱觀我國公務(wù)員制度建設(shè)主要經(jīng)歷了初始和發(fā)展兩個(gè)階段。

(一)初始階段

初始階段主要是指新中國成立后逐步形成的一套基本的干部管理制度體系。其制度主要包括：實(shí)行黨管干部的原則，對國家公職人員，一律不發(fā)薪俸，實(shí)行準(zhǔn)軍事的供給制；實(shí)行精兵簡政，增產(chǎn)節(jié)約的方針；嚴(yán)懲干部的貪污腐敗和違法違紀(jì)行為。中央明確規(guī)定，各級政府干部由黨中央及各級黨委組織部統(tǒng)一管理。1955年7月1日，國家機(jī)關(guān)工作人員一律改為工資制待遇，之后國家逐步建立了較為系統(tǒng)的干部任免制度。自“文化大革命”爆發(fā)后，政府人事管理制度遭到嚴(yán)重破壞，我國的干部隊(duì)伍也遭到了嚴(yán)重摧殘，新中國成立以來的人事管理工作成績和各項(xiàng)制度被全盤否定，干部管理工作陷入了極度混亂的局面。

(二)發(fā)展階段

1976年10月，黨的十一屆三中全會(huì)召開后，我國政府干部人事管理工作開始逐漸恢復(fù)，并進(jìn)入了一個(gè)全面發(fā)展的新階段。按照鄧小平同志在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》講話中提出的干部人事制度改革的思路和精神，從1984年下半年起，有中央組織部、勞動(dòng)人事部牽頭，開始了我國人事法規(guī)的起草工作。黨的十三大確定了國家公務(wù)員制度的基本原則和框架。1988年成立國家人事部。1993年頒布了《國家公務(wù)員暫行條例》，此后又先后出臺(tái)了一系列配套的暫行規(guī)定。2001年，公務(wù)員法起草工作領(lǐng)導(dǎo)小組成立。2005年4月27日，十屆全國人大常委會(huì)第十五次會(huì)議審議通過了《中華人民共和國公務(wù)員法》，2006年1月1日正式實(shí)施。《公務(wù)員法》的頒布和實(shí)施，標(biāo)志著公務(wù)員制度建設(shè)進(jìn)入了新的階段，為我國公務(wù)員管理的法規(guī)化提供了科學(xué)的制度保證。此后相繼出臺(tái)各項(xiàng)公務(wù)員管理制度，加快了推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的進(jìn)程。

二、我國政府公務(wù)員法治化管理取得的成就

(一)公務(wù)員法治化管理凸顯競爭激勵(lì)機(jī)制

將競爭激勵(lì)機(jī)制引入國家公務(wù)員管理，適應(yīng)了市場經(jīng)濟(jì)條件下人事管理的客觀規(guī)律，也是國家公務(wù)員法治化管理的內(nèi)在要求。近幾年來，通過各項(xiàng)制度的落實(shí)，優(yōu)勝劣汰在公務(wù)員的錄用、晉升中得到了較充分的體現(xiàn)，彰顯了法治化管理的魅力。

1.凡進(jìn)必考機(jī)制得到全面落實(shí)。國家行政機(jī)關(guān)打破身份、地域限制，不拘一格選拔人才，通過向社會(huì)公開招考，擇優(yōu)錄取公務(wù)員。國家公務(wù)員考試被媒體稱為“中國競爭最激烈的考試”。考試錄用制度的推行，開闊了機(jī)關(guān)選人視野，一大批素質(zhì)好、年紀(jì)輕、學(xué)歷高的優(yōu)秀人才脫穎而出，進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍，使公務(wù)員隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，整體素質(zhì)有了明顯提高。各地在公務(wù)員錄考中堅(jiān)持公開、平等、競爭、擇優(yōu)的原則有效地遏制了機(jī)關(guān)進(jìn)人上存在的不正之風(fēng)，樹立了黨政機(jī)關(guān)選賢任能、公正廉潔的新形象。如今進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍就要考試的“凡進(jìn)必考”觀念已經(jīng)深入人心，被社會(huì)普遍認(rèn)可和接受。

2.公推公選、競爭上崗、民主推薦、民主測評的干部選拔任用制度普遍施行。在干部選拔任用上引進(jìn)激勵(lì)機(jī)制，打破了職務(wù)晉升中“論資排輩”的傳統(tǒng)羈絆，使“不拘一格降人才”的理想真正成為現(xiàn)實(shí)。

3.激勵(lì)和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制得到落實(shí)。實(shí)行考核制度對公務(wù)員“德、能、勤、績、廉”進(jìn)行全面評價(jià)，同時(shí)將考核結(jié)果與獎(jiǎng)懲、工資、職務(wù)升降等環(huán)節(jié)掛鉤，激發(fā)了公務(wù)員的積極性和創(chuàng)造性，增強(qiáng)了公務(wù)員的危機(jī)感和責(zé)任感，廣大公務(wù)員潛在能量得到釋放，行政管理效能明顯提高。

4.1993年《國家公務(wù)員暫行條例》實(shí)施以來，數(shù)以萬計(jì)的大學(xué)畢業(yè)生和社會(huì)各階層人員，通過考試源源不斷地邁入了黨政機(jī)關(guān)的大門，但敞開公務(wù)員進(jìn)入的大門也要疏通公務(wù)員流出的通道。1995年，人事部下發(fā)了《國家公務(wù)員辭職辭退暫行規(guī)定》，不久又出臺(tái)了《國家公務(wù)員被辭退后有關(guān)問題的暫行辦法》，完善辭退制度，保障被辭退公務(wù)員的合法權(quán)益。公務(wù)員辭職辭退制度的建立，使公務(wù)員普遍增強(qiáng)了危機(jī)感和緊迫感，旨在完善競爭激勵(lì)機(jī)制，建立優(yōu)勝劣汰機(jī)制，推進(jìn)公務(wù)員新陳代謝，實(shí)現(xiàn)人員良性循環(huán)。

(二)實(shí)行全面培訓(xùn)提高了公務(wù)員行政素質(zhì)和能力

《國家公務(wù)員暫行條例》頒布實(shí)施以來，公務(wù)員隊(duì)伍的學(xué)歷結(jié)構(gòu)和知識(shí)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，通過嚴(yán)格規(guī)范的考試錄用和卓有成效的培訓(xùn)，公務(wù)員隊(duì)伍的整體素質(zhì)有了進(jìn)一步提高，公務(wù)員依法行政的觀念和能力有所增強(qiáng)。近幾年開展的東西部公務(wù)員對口培訓(xùn)、依法行政培訓(xùn)、世界貿(mào)易組織基本知識(shí)培訓(xùn)等，開闊了公務(wù)員的視野，豐富了公務(wù)員的知識(shí)，增強(qiáng)了公務(wù)員依法行政的觀念和意識(shí)，提高了公務(wù)員的綜合素質(zhì)和能力，保證了政府機(jī)關(guān)的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

(三)強(qiáng)化監(jiān)督制約機(jī)制規(guī)范公務(wù)員行為

中國歷來高度重視對公務(wù)員的行政紀(jì)律懲戒工作，相繼制訂了一系列有關(guān)行政紀(jì)律懲戒工作的法律、行政法規(guī)和方針政策。如《國務(wù)院關(guān)于國家行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲暫行規(guī)定》、《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》、《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等。隨著科學(xué)合理、嚴(yán)密有效的監(jiān)督制約系統(tǒng)漸臻完善，對國家公務(wù)員的監(jiān)督和約束得到了強(qiáng)化，政府機(jī)關(guān)廉政建設(shè)得到了進(jìn)一步落實(shí)。這些法律、行政法規(guī)的公布實(shí)施，對于規(guī)范行政機(jī)關(guān)公務(wù)員的從政行為，嚴(yán)肅行政機(jī)關(guān)紀(jì)律，保證行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法、廉潔、高效履行職責(zé)發(fā)揮了重大作用。

三、國家公務(wù)員法治化管理存在的問題

(一)公務(wù)員依法行政理念與政府法治的要求尚有距離

在現(xiàn)實(shí)生活中，公務(wù)員隊(duì)伍還存在著權(quán)大于法、以言代法、等級思想等消極文化傳統(tǒng)的影響。工作中也存在形式主義、官僚主義和輕視群眾權(quán)益，淡漠群眾利益的不良思想和行為。特別是個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的不良思維方式對政府法制構(gòu)成障礙。如2006年9月，貴州赫章縣文物局向地區(qū)文物局報(bào)告鄉(xiāng)衛(wèi)生院違規(guī)建設(shè)一事，一位縣領(lǐng)導(dǎo)在會(huì)議上公開說“如果樣樣都依法，我們就會(huì)一事無成”。地方領(lǐng)導(dǎo)這種公開無視法治的言論雖然并不多見，但存在這種思維方式的人卻不在少數(shù)，這種思維方式構(gòu)成了政府法治的主要障礙。

(二)公務(wù)員執(zhí)行法律的效率不高

目前我國政府公務(wù)員的執(zhí)法效率普遍偏低。主要表現(xiàn)在：以法定職權(quán)交叉為由相互推諉或相互掣肘：因法律時(shí)限規(guī)定不具體而拖拉或習(xí)慣性延誤法定時(shí)限：對法律缺乏應(yīng)有的認(rèn)知而在執(zhí)法中馬虎、敷衍塞責(zé)等。

(三)公務(wù)員法治方面的訓(xùn)練不到位

從公務(wù)員培訓(xùn)的實(shí)踐來看，因主客觀因素的限制，目前培訓(xùn)主管機(jī)關(guān)和部門往往只把某一級別公務(wù)員安排到同一所培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，編在同一班次，學(xué)習(xí)同一課程。培訓(xùn)內(nèi)容不能針對性地滿足不同職位公務(wù)員執(zhí)法責(zé)任的差異化培訓(xùn)需求，尚未實(shí)現(xiàn)公務(wù)員執(zhí)法職責(zé)與所受法治訓(xùn)練的需求。培訓(xùn)內(nèi)容存在重復(fù)且缺乏科學(xué)邏輯分類的現(xiàn)象，內(nèi)容設(shè)置不能呼應(yīng)國家法律制度的框架。不同層級的公務(wù)員執(zhí)行法律的素養(yǎng)要求是不同的，依法律規(guī)定不同級別的公務(wù)員所承擔(dān)的執(zhí)法職責(zé)差異很大。解決目前公務(wù)員培訓(xùn)科目和內(nèi)容設(shè)置雷同等問題，提高培訓(xùn)內(nèi)容的法治含量，加強(qiáng)分類培訓(xùn)、分級培訓(xùn)，提高培訓(xùn)工作的有效性、針對性，整合培訓(xùn)內(nèi)容是當(dāng)務(wù)之急。

(四)對公務(wù)員執(zhí)法績效缺乏科學(xué)評價(jià)機(jī)制

公務(wù)員執(zhí)法績效評估是一個(gè)世界性的課題，也是“最復(fù)雜且最令人頭疼的行政事務(wù)”。我國公務(wù)員執(zhí)法績效評估同樣存在諸多問題。

1.績效指標(biāo)抽象籠統(tǒng)

我國現(xiàn)行的公務(wù)員考核制度中的“德、能、勤、績、廉”五項(xiàng)指標(biāo)過于原則、籠統(tǒng)，評估內(nèi)容大體相同，加之很多機(jī)構(gòu)沒有工作說明書，沒有進(jìn)行過工作定性定量分析，某一特定職位所要求的職責(zé)和權(quán)利沒有完全理清，給指標(biāo)提取的科學(xué)性打了折扣，隨意性增大，效率得不到保證。

2.績效評估方式主觀單一

目前公務(wù)員績效評估方式主要有兩種；一是領(lǐng)導(dǎo)考核與群眾考核相結(jié)合，二是注重年度考核。這兩種方式定性有余，定量不足；主觀痕跡明顯，客觀評判欠缺；年度考核大張旗鼓，平時(shí)考核少有問津。目前我國仍缺乏一套系統(tǒng)且實(shí)用的平時(shí)考核辦法。

3.評估人非專業(yè)化和評估過程形式化突出

績效評估是一種專業(yè)性較強(qiáng)的管理活動(dòng)，要求管理者具有相關(guān)的法律專業(yè)知識(shí)與專業(yè)技能。現(xiàn)行評估主體一般由部門負(fù)責(zé)人、部門人事等有關(guān)處室負(fù)責(zé)人和公務(wù)員代表三方組成。現(xiàn)實(shí)中很多政府人事工作的人員都缺乏相關(guān)的專業(yè)知識(shí)與技能。現(xiàn)行我國公務(wù)員評估方式一般是采用自上而下的評估模式。這一過程沒有進(jìn)行評估人與被評估人之間的有效溝通，這不但易造成對評估結(jié)果的誤解和分歧，也易導(dǎo)致不公正評估和滋生腐敗。

4.執(zhí)法績效評估存在功能性障礙

首先績效結(jié)果的反饋不足。有的只反映考核等次，有的只反映領(lǐng)導(dǎo)評語，很少考慮反映被評估人的反應(yīng)和要求，甚至對被評估人實(shí)施“封鎖”；其次執(zhí)法績效評估結(jié)果的使用不當(dāng)。評估結(jié)果與公務(wù)員職位升降、待遇優(yōu)劣和其他管理活動(dòng)關(guān)聯(lián)不大：再次執(zhí)法績效評估工具未能得到充分利用。公務(wù)員所在組織并不能利用評估這一有效工具發(fā)現(xiàn)公務(wù)員績效中存在的問題，針對問題制定合理的改進(jìn)方案，因此不能為公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展提供依據(jù)。

(五)公務(wù)員的分類和范圍缺乏中國特色

我國公務(wù)員法規(guī)定的公務(wù)員范圍與所謂的“大范圍”類型有交叉，既包括立法、行政、司法三大系統(tǒng)的工作人員，又涵蓋了政黨、政協(xié)工作人員，但是卻排斥了在各類國家機(jī)構(gòu)中工作的輔助人員和公營企事業(yè)單位的工作人員。而這類人員又恰恰是依法管理的“盲區(qū)”。目前混合編隊(duì)的公務(wù)員范圍，不能全面的反映我國公務(wù)員隊(duì)伍的實(shí)際狀況，突出我國公務(wù)員隊(duì)伍的特色。

(六)公務(wù)員廉潔自律尚需加強(qiáng)

廉政是國家長治久安的根本。我國在推行公務(wù)員制度的過程中，始終把廉政建設(shè)放在重要的地位。但隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，滋生和誘發(fā)腐敗的因素依然廣泛存在，且出現(xiàn)了許多新情況新特征。一些人由于私利的驅(qū)動(dòng)在行使權(quán)力時(shí)，背離權(quán)力所有者的意志，將人民委托的公共權(quán)力變成謀取私利的工具。廉政保障工作的形勢依然十分嚴(yán)峻。

(七)公務(wù)員的社會(huì)保障不夠且差異化程度較大

在現(xiàn)實(shí)中，民政、衛(wèi)生、人事、組織等部門的管理權(quán)限都直接或間接涉及公務(wù)員的社會(huì)保障，在業(yè)務(wù)上常出現(xiàn)交叉，明顯影響了社會(huì)保障的效率。而且福利保障水平因地區(qū)和部門不同而呈現(xiàn)很大差異。發(fā)達(dá)地區(qū)和有條件的部門福利保障水平較高，“好地方”、“好部門”熱的發(fā)燙：經(jīng)濟(jì)條件較差的地方和部門則受“冷落”，福利水平較低。這種情況在公務(wù)員報(bào)考錄用和干部人事調(diào)動(dòng)中都有體現(xiàn)。

(八)公務(wù)員規(guī)模增長趨勢不減

機(jī)構(gòu)、人員膨脹，行政權(quán)力擴(kuò)張易引發(fā)人浮于事、效率低下的“官場病”。從1957年到1964年短短7年間，全國共精簡干部120多萬名，而最近20多年的國務(wù)院和省級政府機(jī)構(gòu)改革才精簡干部9.1萬名。

總之，目前我國在公務(wù)員法治化管理方面的制度還很不完備，法治化管理中監(jiān)督懲戒的力度不夠，尤其是對公務(wù)員隊(duì)伍在新形勢下暴露出來的一些新情況、新問題缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，缺乏科學(xué)和有力的預(yù)警機(jī)制，這些均有待于改進(jìn)和改革。

依法管理國家公務(wù)員是依法治國的重要組成部分，提高國家公務(wù)員管理的法治化水平是政府法治的重要路徑之一。國家公務(wù)員是我國各級政府依照法律提供服務(wù)的主要承擔(dān)者，公務(wù)員隊(duì)伍的整體法律素質(zhì)和執(zhí)法能力關(guān)系到國家法律、政策的貫徹實(shí)施、國家行政事務(wù)的管理水準(zhǔn)、公共服務(wù)的品質(zhì)和人民群眾的滿意程度。在全面參與經(jīng)濟(jì)全球化挑戰(zhàn)和全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)目標(biāo)、努力構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的偉大事業(yè)中，國家公務(wù)員的素質(zhì)和能力面臨新的考驗(yàn)。只有依法對公務(wù)員進(jìn)行管理，實(shí)現(xiàn)公務(wù)員管理的法治化，才能保證政府公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。