道路運輸法三十年回眸

道路運輸法是調整一定范圍的道路運輸關系的法律規范的總稱，既包括道路運輸法律、法規，也包括道路運輸規章。從性質上講，道路運輸法屬于中間法域，既包括道路運輸行政法，又包括道路運輸民事法。

道路運輸行政法迎來春天

改革開放前，尤其是十年動亂期間，由于受到極左思潮的嚴重干擾，道路運輸法被當作“管、卡、壓”進行批判，根本談不上道路運輸行政法的發展。

1978年改革開放以后，法制迎來了發展的春天。1990年《行政訴訟法》的實施在我國行政法發展的歷程中具有里程碑意義，開創了建國以來“民告官”的先河。道路運輸行政糾紛適用于《行政訴訟法》，因道路運輸行政許可、處罰、強制執行等具體的行政行為所引起的行政糾紛，可以按照《行政訴訟法》規定的程序加以解決。

可以說，《行政訴訟法》的實施使得道路運輸行政管理工作受到了來自司法方面的監督，也使得行政管理相對人獲得了司法救濟的途徑，促進了道路運輸行政管理工作的發展。

1994年《國家賠償法》的通過和實施，最直接的意義就是使人民法院的行政判決能夠得到執行，公民、法人和其他組織被侵犯的權益得到恢復，從而使得行政相對人通過行政訴訟解決道路運輸行政糾紛具有了實際意義。

然而，要切實做到依法行政，僅靠救濟性的《行政訴訟法》和《國家賠償法》顯然是不可能的。由于行政處罰是最常見的行政行為，對老百姓的權益影響較大，加之當時亂處罰現象比較嚴重，1996年3月17日第八屆全國人大常委會第四次會議通過了《行政處罰法》。

為貫徹落實《行政處罰法》，1996年9月25日原交通部以1996年第7號令發布了《交通行政處罰程序規定》，從而規范了包括道路運輸在內的交通行政處罰程序；1998年3月9日，原交通部又以1998年第3號令發布了《道路運輸行政處罰規定》（2001年8月20日交通部以5號令對3號令進行了修改），對道路運輸違法行為與處罰、行政處罰的運用與執行等問題進行了規范。兩個規定的實施，使道路運輸行政處罰納入了法制化的軌道。

道路運輸行政許可是依法行政、建設法制政府的重要內容，因此，為落實《中華人民共和國行政許可法》，原交通部于2004年第10號令發布了《交通行政許可實施程序規定》，對包括道路運輸行政許可在內的道路運輸行政許可程序作出了具有可操作性的規定。

道路運輸行政法體系慢慢完善

從道路運輸行政法的類別上講，道路運輸行政法既有實體法，又有程序法；既有全面規范道路運輸行政關系的一般道路運輸行政法，又有僅規范某一類道路運輸行政關系的特別道路運輸行政法。

從《交通行政處罰程序規定》到《交通行政許可實施程序規定》，體現了程序法性質的道路運輸行政法的逐步發展和完善；而從1986年的《公路運輸管理暫行條例》（簡稱《暫行條例》），到《道路運輸行政處罰規定》，再到《中華人民共和國道路運輸條例》（簡稱《道條》）及其配套規定，則體現了實體性道路運輸行政法的逐步發展和完善。

《暫行條例》和《道條》是全面規范道路運輸行政關系的一般道路運輸行政法，被稱為“龍頭法”。從《暫行條例》到《道條》歷經了差不多二十年的時間。

特別道路運輸行政法的發展和完善表現在：特別道路運輸行政法趨于完備，呈現出系統化發展趨勢；從改革開放前政府對道路運輸企業的直接管理，到改革開放后實現行業管理，再到依法進行行政管理。

從道路運輸法的調整的道路運輸關系的內容、范圍來看，1986年12月29日，原交通部、國家經委頒布的《公路運輸管理暫行條例》的調整范圍是：公路客貨運輸、搬運裝卸、汽車維修和運輸服務。《暫行條例》的調整范圍既包括經營性運輸，也包括非經營性運輸，被認為是道路運輸行業管理的范圍。

然而，對何謂運輸服務，1993年12月26日交通部頒行的《道路運輸服務業戶開業技術經濟條件（試行）》第2條規定，運輸服務業包括了客運站綜合服務、客運專項服務、貨運站綜合服務、貨運代理、倉儲理貨、貨運配載、存放車輛、運輸車輛技術業務人員培訓和其他服務業務。運輸服務被認為是個筐，什么東西都能往里裝。《暫行條例》的調整范圍被不合理地擴大，政府管了很多不該管的事情。

然而，對于交通主管部門應當管理的城市公交車運輸和城市出租車運輸，《暫行條例》并未進行調整。2004年的《道條》的調整范圍是：道路運輸經營和道路運輸相關業務。

《道條》的調整范圍發生了一些變化：一是《道條》僅調整經營性道路運輸關系，不調整非經營性道路運輸關系；二是根據《許可法》的規定，將不屬于行政許可的運輸服務不再納入《道條》的調整范圍，僅規定道路運輸站（場）經營、機動車維修經營和機動車駕駛員培訓關系由《道條》進行規范；三是《道條》未對城市公交車運輸和城市出租車運輸進行調整，但將其納入到道路運輸法的調整范圍。與《暫行條例》的調整范圍相比較，《道條》既有舍棄，又有增加，對不應當由政府管理的事情進行了舍棄，而對應當由交通管理部門統一管理的事情，則進行了增加，體現了政府應當有所為、有所不為的職能轉化理念。

《道條》實施前，道路運輸法的體系缺乏效力層級較高的“龍頭法”，甚至連一部行政法規層級的道路運輸法都沒有，造成了道路運輸行政管理的依據不足，職責不清，力度不夠。《道條》的實施，使我國的道路運輸行政管理有了行政法規層級的道路運輸法，在很大程度上解決了道路運輸行政管理的諸多問題，是我國道路運輸行政法制發展史上的一個里程碑。

道路運輸行政法體系的缺憾

目前，我國道路運輸行政法的體系仍存在一些不盡科學的地方。

1．缺乏法律層級的道路運輸法典。目前規范道路運輸關系的法律文件的最高效力層級是行政法規——《道條》，尚未出臺由全國人大或其常委會制定的《道路運輸法》。值得高興的是， 2007年11月原交通部在《關于促進道路運輸業又好又快發展的若干意見》已明確提出要研究啟動《道路運輸法》的立法準備工作。

2．對統一的道路運輸關系缺乏統一的法律調整。表現在：一方面，同屬道路運輸關系的城市公交車運輸關系和城市出租車運輸關系，《道條》并未對其進行調整；另一方面，各省的地方性法規——地方《道條》，有的將城市公交車運輸關系和城市出租車運輸納入其調整范圍，有的則沒有。此種情況說明我國的道路運輸法體系在調整范圍方面存在著缺乏有機聯系和不統一的問題。

3．地方性法規的作用太過突出。由于缺乏《道路運輸法》，加之對統一的道路運輸關系缺乏統一的法律調整，全國性法律的缺失導致了地方性道路運輸立法拾遺補缺作用的放大。表現在：不該由地方性法規規范的關系，地方性法規規范了；該由地方性法規規范的關系，地方性法規沒有規范好；“各自為政”的地方性法規導致全國道路運輸立法的不統一，破壞了全國統一的運輸市場的形成，使運輸經營者疲于適從那些可能是夜郎自大的不同的規則。比如，關于禁運貨物的界定、關于地方性道路運輸法調整范圍的確定等，各地方性法規的規定均呈現出了一定的地方保護色彩。

4．某些具體行政行為的采取尚缺乏強有力的法律依據。雖然《道條》及交通部2005年第10號令規定，道路運輸管理機構的工作人員在實施道路運輸監督檢查過程中，對沒有《道路運輸證》又無法當場提供其他有效證明的車輛可以暫扣；對違反道路運輸法的規定后拒不接受處罰的，可以暫扣其《道路運輸證》。但由于《中華人民共和國行政強制法》尚未出臺，學界對作為規章的交通部2005年第10號令是否有權設定暫扣《道路運輸證》這樣的行政強制措施，對采用行政強制措施的程序應當有哪些等問題，仍存在諸多疑問，有待諸如《中華人民共和國行政強制法》、《行政收費法》和《行政程序法》等行政法律的頒行。

道路運輸民事法諸多問題待解

道路運輸民事關系是平等主體的自然人、法人、其他組織之間基于道路運輸活動而發生的財產關系，如道路運輸合同關系等。我國沒有以道路運輸民事法命名的道路運輸民事法，本文所稱道路運輸民事法是指調整道路運輸民事關系的法律規范。道路運輸民事法散布在諸多法律文件之中。

1978年以來，由于計劃經濟體制的制約，現有運力顯然不能滿足運輸需求，為此，1984年國家出臺了“國營、集體、個人一起上；各地區、各部門、各行業一起辦”等鼓勵政策，1984年2月國務院發布了《關于農民個人或聯戶購置機動車船和拖拉機經營運輸的若干規定》。

2004年，國務院頒布實施《道條》，鼓勵道路運輸企業實行規模化、集約化經營，鼓勵實行公司化經營。為實現這一立法目的：2005年出臺的交通部第10號令規定，禁止掛靠經營；2000年4月和2001年4月，交通部分別頒布《道路旅客運輸企業經營資質管理規定試行》和《道路貨物運輸企業經營資質管理辦法（試行）》，建立起企業分級制度；2005年9月21日交通部又發布了行標《道路旅客運輸企業等級》和《道路貨物運輸企業等級》，并于2006年1月1日起正式實施；2006年中國道協頒布了《道路運輸企業等級評定實施暫行辦法》，并于2006年7月1日起實施；2006年6月23日交通部還發布了《道路運輸企業質量信譽考核辦法》。

運輸合同法是道路運輸民事法的重要組成部分。運輸合同法的發展經歷了從《中華人民共和國經濟合同法》時代到《中華人民共和國合同法》時代的發展過程，這一過程契合了我國經濟體制從計劃經濟到有計劃的商品經濟，再到市場經濟的經濟體制的改革過程。《經濟合同法》對運輸合同的規定僅有36條一條，而《合同法》則使用了34條對運輸合同進行了全面的規范；《經濟合同法》僅對貨物運輸合同進行規定，《合同法》則既規定貨物運輸合同，還對旅客運輸合同、多式聯運合同進行了全方位的規范；《合同法》在對運輸合同的訂立、當事人的權利義務、運輸合同的變更與解除、違約責任的承擔等方面，都大大發展了《經濟合同法》。

然而，在肯定運輸合同法發展成績的同時，也應當清楚地看到，在下述問題的解決上，人們還存在著不同的認識，如：汽車客運站在道路運輸合同關系中的法律地位究竟是什么？不可抗力是否是客運承運人的免責事由？小件快運經營人在小件快運關系中扮演什么角色？法律是否需要對承運人的責任規定賠償限額，等等。對此類問題的解決，我們寄希望于《中華人民共和國道路運輸法》的出臺。

另外，作為運輸合同法的重要配套規定，1999年原交通部出臺了《汽車貨物運輸規則》，然而，遺憾的是，時至今日，1988年已經出臺的、已經明顯落后于客運事業發展現狀、并與現行法律有諸多不協調的《汽車旅客運輸規則》仍未得到修正，對于規范道路旅客運輸經營，解決承運人與旅客之間的糾紛非常不利。（作者系長安大學經濟與管理學院副教授，運輸管理系副主任）