我國道路運輸規制改革探討

在建立社會主義市場經濟體制的過程中，中國道路運輸規制改革應以現有制度環境為基礎，實行帶有競爭性提供的規制方式。

道路運輸產業實行進入規制一直是各國政府重要的規制內容。政府用行政手段來代替市場的競爭選擇，在一定意義上會扭曲資源的配置，政策如果實行不好會對整個產業帶來不利影響，增加企業經營的額外負擔。如何把握好穩定供給與提高企業經營效率之間的平衡，成為道路運輸規制的重要任務。

1．特許經營。例如，公路客運、貨運服務質量招投標。主要意義在于：一是通過投標者的競爭提高壟斷性市場的可競爭性；二是減少既有經營者采取毀滅性競爭的范圍和不良效果，因為新的、效率更高的進入者可一次性接管市場，而不必一點一點地贏得市場份額；三是政府規制者提供了有關潛在供給者競爭力的信息，減少了既有經營者在成本方面誤導政府規制者的能力；四是終止或更換特許經營者的威脅會促使經營者特許權經營期內取得令人滿意的經營成果。

2．規制企業經營資質等級評定。例如，在符合有關行業管理法規和標準規范的條件下，高等級的企業可從事物流、特種貨物運輸、集裝箱運輸、快件貨運、零擔貨運和其他貨運服務；可在全國范圍內登記設立分支機構并從事經營活動。

3．行政計劃審批。是指規制機關依照行政審批原則確定審批的項目、范圍、額度，并按照申請在先的原則，將事先確定的項目、范圍、額度等批準給符合條件的企業。其最顯著的特點是，規制機關可以對企業符合條件的申請予以否定。

道路運輸價格規制

我國的運輸價格在上世紀80年代就有過各種研究。專家普遍認為：我國的鐵路運輸價格過低，各種運輸方式之間的比價不合理，由此而產生的我國運輸費用占商品價格的比重比工業化國家低得多，只有美國的1/4左右，相應的運輸業在國民收入和國民生產總值中所占的比例也低于其他國家，形成比例上的失調。

就我國國情而言，目前還不能按照商業原則制定運價。因為在既壟斷又擁擠的狀態下，供需是不公平的，政府仍須對運價實行適當的規制。但這種規制應與以前的運價管制有根本的不同，應該是考慮公共性與企業性兩重性的綜合行為。

在這個大前提下，筆者認為運價及其管制的改革應遵循如下基本思路：道路運輸的運價水平在總體上必須下調。否則不僅會使公路難以真正走向市場，運輸業的供給條件與整個國民經濟發展對運輸的要求之間的矛盾還會進一步擴大；當然，對道路運輸基礎價格的調整須謹慎從事，因為基礎價格體現運輸業的公共性。從與人民生活相關的角度看，保持合理的基礎運價對保障“必需性”具有特別重要的意義。

就我國國情而言，通過合理兼顧公共性與企業性的種種運價形式緩解運輸供求矛盾，應該同時被視為目前對道路運輸服務的質量要求；合同運價作為一種準市場價格，是一種較好的運價形式。但我國道路運輸基本上仍然是“賣方”市場，競爭過度，這種契約關系難以保持公平，因此仍需要實行一定的管制。比如規定運價的上下限費率等等；由于各地區的經濟發展水平不同和運輸系統完善程度的差別，相應的區域公路系統也表現出不同的經濟屬性。在公路運輸充分企業性的地區，運價可以完全放開，由市場調節。因為政府的管制已可以運輸方式間的競爭代替，故放松管制是可行的。

運價的基礎是運輸成本，但依據成本所制定的運價未必是合理的。因為道路運輸成本尚缺乏強有力的約束機制。如何科學地確定道路運輸成本，在市場經濟條件下尤為重要；運輸方式間的比價關系是運輸價格規制的重要內容，對我國運輸結構的合理、均衡發展具有特別意義。

道路運輸服務質量規制

道路運輸的服務質量，包括客貨運輸規范、服務質量及經營的技術、經濟質量，信息通訊暢通程度，運輸組織化程度等，關系到道路運輸在社會、行業中的作用發揮，市場信譽、經濟質量和社會效率的重大問題。

1．完善服務質量規范、標準

在總結現行服務質量規范、標準貫徹執行經驗教訓的基礎上，按照國家、部門、行業三個層次劃分服務質量規范、標準，并按照三個層次分工，組織安排修改現行不適應的規范標準，研究制定缺項規范標準。

2．健全服務質量保障體系

為提高道路運輸服務質量，做好運輸組織銜接工作，應以各地現有的經濟管理水平比較高、服務功能比較全、經濟效益比較好的公路服務企業為節點，以運輸樞紐城市為中心，建立起區域性道路運輸服務中心或信息中心，各中心之間建立協作關系，逐步向全國范圍的服務中心過渡，形成網絡化、信息化的客貨運輸服務系統，從而提高運輸組織化程度。

為實行客貨運輸經營技術條件，經濟質量的評估制度，應當選擇現有咨詢機構或新組建咨詢機構，賦予其對經營資格、經營質量的評估資格，使其作為行政管理機關審批開業，考核經營效果和服務質量的依據。

3．提高運輸服務技能

道路運輸的專業崗位和技術工種復雜，職業技術業務培訓應采取按培訓對象類型分層次設置培訓機構，對于需持證上崗的進行上崗前培訓或再培訓。

規制機構改革的措施

1．建立與國際市場相適應的交通運輸管理體系

我國交通運輸體系與發達國家相比差距很大，運輸市場條塊分割，五種運輸方式長期以來由四個部門管理，這種體制難以形成合理的綜合運輸網絡，這是阻礙我國交通運輸現代化的一個重要因素。

2．理順管理關系，建立道路運輸業的統一監控體系

從國家角度，應當通過深化體制改革，重點解決交通主管部門與公安交通安全管理部門、對道路交通管理的法律地位，職能劃分及管理關系問題。建議國務院責令國家編委、體改委組織有關部門和專家，在總結經驗教訓基礎上，研究解決公路交通管理方面存在的矛盾和問題。

為理順交通部門內部對道路運輸產業的管理關系，改革應重點解決關系不順，多頭對外，各行其是，缺乏活力和激勵機制問題。道路運輸業商業性較強，具有很強的競爭性，應按照有利于加強統籌規劃、宏觀調控、組織協調、立法執法，從高層次和深層次做好運政工作出發設置道路運政管理機構。為了簡化管理程序，方便社會，應把現有路政、運政結合起來，建立起統一對用戶、業戶進行執法監督的體系，同時全國應統一管理機構的名稱，形成道路運輸產業統一的行政管理機構。

3．轉變管理職能，改革管理方式和手段

道路運輸業具有較強的競爭性特征，對本行業過多地干涉必然會導致道路運輸企業經營呆滯，同時，也違背服務貿易自由化的原則。因此，應該減少行政對道路運輸業的干預，精減運政管理機構，公開辦事程序和內容，推行行政審批時效制度，強化行政監督。

（1）改變當前運政管理行為能力過強，企業行為過弱的狀況，應逐步減輕運輸企業的規費負擔，還企業自己投資道路站場建設的權利，提高其投資經營能力。

（2）轉變道路運政管理職能，應加強道路運政管理在保證和促進道路運輸市場競爭，維護市場各方權益，以及在運輸規劃、信息服務等方面的作用。弱化運政管理部門的直接投資職責和行業具體事務工作，走法律規范、行業自律、高層次監控的路子。

（3）繼續推進政企分開工作。很多運輸企業依然是政府或運政管理部門的附屬物，有相當多的運管高層干部同時又兼任運輸經營單位的領導，難免會形成運輸法規、政策在不同企業執行中的不公正，違背市場中的非歧視性原則。（作者單位：湖北省社會科學院）