國有資產授權經營核心制度之法律性質分析

摘 要： 國有資產授權經營制度的核心是國有資產監督管理機構（授權方）和國有資產授權經營機構（被授權方）之間的法律關系。依照我國目前的法律法規，國有資產監督管理機構和國有資產授權經營機構之間存在雙重法律關系，即出資關系和授權關系。而授權關系是一個模糊的概念，通過與代理、信托制度的比較分析，明確了授權關系的實質是信托法律關系。明確這一法律關系有利于實現國有資產所有權與法人財產權相分離，有利于進一步深化國有資產管理體制改革。

關鍵詞：國有資產授權經營；授權；代理；信托

中圖分類號：D923.2 文獻標識碼：A 文章編號：1009－9107（2008）02－0109－04

從1992年開始試點以來，國有資產授權經營已經歷了十幾年的實踐，其基本制度框架已經逐步走向成熟。通過國有資產授權經營，我國已經在許多的地域和行業按照“十六大”及中央的文件精神和法律法規建立起了由國有資產監管機構、國有資產授權運營機構和被授權的國有全資子公司、國有控股子公司和國有參股子公司織成的三層次的運營模式。

一、國有資產授權經營制度的法律政策依據

國有資產授權經營主要是指國有資產管理部門將一部分國有企業（包括國有全資子公司、國有控股子公司和國有參股子公司）的國有產（股）權統一授權給國有資產授權運營機構（主要是指由政府授權經營的控股公司、投資公司、企業集團公司，其法律表現形式一般為國有獨資公司或國有獨資企業）經營和管理，建立國有資產授權運營機構與被授權企業之間的產（股）權紐帶關系，授權范圍內的企業成為國有資產授權運營機構的全資子公司、控股子公司或參股子公司。［1］

國有資產授權經營制度法律和政策層面的依據，則主要體現在以下四個方面：

第一，1992年國家國有資產管理局、國家計委、國家體改委、國務院經貿辦公室聯合頒布的《關于國家試點企業集團國有資產授權經營的實施辦法（試行）》第3條規定：“國有資產授權經營是指由國有資產管理部門將企業集團中緊密層企業的國有資產統一授權給核心企業（集團公司，下同）經營和管理，建立核心企業與緊密層企業之間的產權紐帶，增強集團凝聚力，使緊密層企業成為核心企業的全資子公司或控股子公司，發揮整體優勢。”

第二，1996年國家國有資產管理局頒發的《關于企業集團國有資產授權經營的指導意見》中規定：“企業集團國有資產授權經營是指政府將企業集團中國家以各種形式直接投資設立的成員企業（指與集團公司為非產權關系的企業，下同）的國有產權授權集團公司持股，其實質是通過政府授權持股方式對集團企業進行產權重組，確定集團公司與成員企業間的母子公司產權關系，即集團公司作為成員企業的出資者。授權經營后集團公司依據產權關系，依法對子企業行使選擇管理者、重大決策、資產受益等權利。企業集團國有資產授權經營是確立集團內企業間的產權關系（即集團公司與子企業間的產權關系），并未明確集團公司與國家的關系，授權經營后，集團公司不等于成為國家授權投資的機構，但少數具備條件的集團公司經政府授權可以成為國家授權投資的機構，即同時理順了政府與集團公司的管理關系及集團公司與成員企業的產權關系。”

第三，黨的十五屆四中全會通過的《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》首次在中央文件中提出授權經營的概念，基本認同了授權經營管理體制：要按照國家所有、分級管理、授權經營、分工監督的原則，逐步建立國有資產管理、監督、營運體系和機制，建立與健全嚴格的責任制度。

第四，2003年國務院國有資產管理委員會頒布的《企業國有資產監督管理暫行條例》第28條規定：“國有資產監督管理機構可以對所出資企業中具備條件的國有獨資企業、國有獨資公司進行國有資產授權經營。被授權的國有獨資企業、國有獨資公司對其全資、控股、參股企業中國家投資形成的國有資產依法進行經營、管理和監督。”

二、國有資產授權經營核心制度的法律性質分析

國有資產授權經營制度的核心是國有資產管理部門與國有資產授權運營機構之間關系，那么兩者之間存在怎樣的法律關系呢？從目前的法律政策和實踐來看，筆者認為兩者之間存在雙重法律關系，即出資關系和授權關系。

如前文所述，《企業國有資產監督管理暫行條例》第28條第一款明確規定，只有國有獨資企業、公司才有可能被授權成為國有資產授權運營機構。很明顯，國有資產監督管理機構與國有資產授權運營機構之間的法律關系首先是出資關系。出資關系是國有資產監督管理機構對國有資產授權運營機構享有“管資產、管人和管事”權利的來源，并且明確出資關系有利于使國有資產授權運營機構成為真正的民事主體。除了出資關系之外，最核心的一層法律關系就是授權關系，這也是國有資產授權經營制度本身的重要性和意義所在。但問題是授權關系是一個模糊的概念，在委托、行紀和信托中都有授權關系的存在，且在不同法律關系中主體的權利義務又是不盡相同的。國有資產授權經營中的授權方（國有資產監管機構）與被授權方（國有資產授權運營機構）之間的授權關系究竟是什么法律性質的關系呢?有人認為二者之間是委托代理關系，即國有資產監管機構（代表政府）委托國有資產授權運營機構營運企業的國有資產。［2］筆者認為其并非委托代理關系，國有資產授權經營法律關系與委托代理的法律特征是不相符的：

第一，在代理制度中，代理人只能在本人授權的范圍內活動，且須受到被代理人嚴格的監督與控制。［3］被授權的國有資產授權運營機構的權限大大超過了代理人的權限，國有資產監督管理機構在授權后，其實不再享有對授權范圍內的國有企業“管資產、管人和管事”的權利，這些權利已授權給國有資產授權運營機構行使，它對授權范圍內的國有資產實際上行使占有、使用和處分的權利，這相當于出資人的權利。

第二，代理制度要求代理的后果直接歸屬于被代理人，代理人因代理活動所發生的一切法律后果（對第三人的契約責任和侵權責任）都有被代理人自己承擔。而國有資產授權運營機構經營授權范圍內的國有資產的法律后果，直接歸于自身，由其自己對其行為后果承擔法律責任。

第三，代理通常為人的關系（personal relation），其成立有賴于雙方當事人的意思與繼續生存。因此，原則上被代理人可以隨時撤銷代理。［4］27而在國有資產授權經營法律關系中，國有資產監督管理機構并不得隨意撤銷授權，不得隨意平調、劃撥國有資產授權運營機構授權范圍內的國有資產。

由此可見，認為國有資產監督管理機構與國有資產授權運營機構之間的授權關系是委托代理關系是不正確的，它并不能揭示這種關系的實質，也不能據此正確處理兩者之間的關系。如果將授權關系的法律性質界定為委托代理關系，那么確定給予國有資產授權運營機構哪些權利是非常關鍵的。但是，這樣一來就和國有企業改革初期一樣，處于一種“放權”的狀態下，想放給企業多少權就授予他們多少，不想放的話，就收回授權。這樣就從根本上違背了“政企分開”的原則，也違背了推行授權經營制度的初衷。

筆者認為，授權關系的實質是信托關系。信托是委托人將財產權轉移于受托人，受托人依信托文件所定，為受益人或特定目的管理或處分信托財產的法律關系。［4］4具體理由如下：

第一，國有資產授權經營符合信托的構成要素

盡管信托的種類和品種繁多，但信托的構造上都有五個基本要素：信托設立的依據、信托財產、受托人、受益人和信托目的。［4］5通過比較分析，筆者發現國有資產授權經營同樣具備這五個要素：

1.信托設立依據。英美法律中，設立信托依據是多元的，這也從一側面說明了信托的靈活性。絕大多數信托依委托人的意思表示而設立，稱之為明示信托。其設立信托的意思可以通過契約、遺囑或信托宣言加以表示；除法律另有規定外，表示的形式不拘泥于言語、文字或行為。在國有資產授權經營中，信托的依據便是國有資產監督管理機構同國有資產授權運營機構簽訂的《國有資產授權經營責任書》。①[注：2001年6月18日濟南市政府制定的《濟南國有資產授權經營辦法》第十三第三款規定：“經市國資委審批后，市國有資產管理部門與資本營運機構簽訂《國有資產授權經營責任書》”；十四條規定了國有資產授權經營責任書應當包括的主要內容。]

2.信托財產。所謂信托財產是指委托人轉移給受托人并由受托人加以控制、管理和處分的財產。信托財產實處于信托關系的核心地位，沒有獨立可辨識的信托財產，便無信托。從信托成立看，委托人不將信托財產轉移給受托人，信托便無由成立；從信托管理來看，受托活動是圍繞著信托財產的管理和處分展開的；從信托存續看，倘信托關系不再存在，信托關系即自動終止。凡是具有金錢價值的東西都可以作為信托財產。在國有資產授權經營法律關系中，信托財產便是國有資產監督管理機構授權給國有資產營運機構進行經營的國有資產。這些授權范圍內的國有資產，是由國家出資形成，其在授權前同國有資產授權運營機構并無產權關系，是國有總資產的一部分。在授權后成為信托財產，國有資產授權運營機構便成為其所有人，國有資產監督管理機構代表國家成為受益人。授權后這種所有關系具體表現為國有資產授權運營機構通過控股、持股或參股的形式來占有、使用和處分這部分國有資產。

3.受托人。受托人是受讓信托財產并允諾代為管理處分的人。信托的實施必須借助于受托人的活動，這是信托的基本要求。盡管信托的實施必須要有受托人，但在英美法律中，受托人的欠缺并不影響信托的有效成立。如果受托人死亡、不適合、辭任或被解任，信托關系并不因此而消滅。這也體現了信托管理連續性特征。在國有資產授權經營制度中，受托人便是國有資產授權運營機構。即使被授權的國有資產授權運營機構人格滅失或因不盡職而被解任，授權下的國有資產并不會因此處于無人管理和負責的境況下，有利于國有資產的穩定發展，保值增值。

4.受益人。受益人是依據信托文件享受信托利益的人。信托是為受益人的利益而設計的一種財產管理制度，沒有受益人的信托是無效的。委托人可以是受益人，受托人也可以是眾多受益人之一，但受托人不能是信托的唯一受益人。［4］10在國有資產授權經營制度中，受益人便是國有資產的出資人代表——國有資產監督管理機構。這是典型的自益信托。

5.信托目的。信托目的是通過信托的實施所要達到的目的。這一目的決定著信托財產的管理和分配，是信托不可或缺的要素之一。在國有資產授權經營制度中，授權的目的就是使國有資產在市場流轉過程中保值增值。

第二，授權經營符合信托的基本法律特征

信托是英國衡平法精心培育的產物，在長期的實踐中，已經形成其定型化的基本法律特征。最能代表信托特色的法律特征有四個：所有權與利益相分離；信托財產的獨立性；有限責任和信托管理的連續性。

1.所有權與利益相分離。信托財產的所有權性質極其特殊，表現為“所有權與利益相分離”。一方面，受托人享有信托財產的所有權，他可以像真正的所有人那樣占有、管理和處分信托財產，并以自己的名義與第三人交易。但另一方面，受托人不能為自己的利益而使用和處分信托財產，其處分權也不包括在物質上毀壞信托財產的自由，更不能將信托財產收益歸于自己。在國有資產授權經營制度中，國有資產授權運營機構是獨立的法人，不是行政機構，更不是行政機構的附庸。國有資產監督管理部門將國有資產授權給國有資產授權運營機構經營后，國有資產授權運營機構便以控股或參股的形式取得授權范圍內的國有企業的產（股）權，即取得了這部分國有資產的所有權，其可以自主占有、管理和處分授權范圍內的國有資產，亦可以通過租賃、出售等方式對授權范圍內的國有資產進行優化組合。但國家并不因此對授權范圍內的國有資產喪失所有權利，作為受益人有獲取收益的權利和對國有資產授權運營機構進行監督的權利。由此看來，國有資產授權經營是符合信托這一特征的。

2.信托財產獨立性。信托一旦有效成立，信托財產即從委托人、受托人以及受益人的自有財產中分離出來，而成為獨立運作的財產，僅服從于信托目的。［4］13無論是委托人、受托人還是受益人都不享有完全意義上的所有權。信托財產的獨立性主要表現在：其一，委托人、受托人和受益人三者任何一方都無法主張以信托財產償債。其二，受托人處理信托事務所生利益，除依信托規定而支付受益人的外，應歸屬信托財產；所產生的損失，除非是受托人失職所造成，否則也應有信托財產本身來承擔。通過比較我們可以發現，國有資產授權經營制度是完全符合這一特征的：授權范圍內的國有資產具體存在于國有企業中，國有資產授權運營機構以對這些國有企業控股和參股的形式來享有授權范圍內的國有資產的所有權。在現代企業制度下，國有資產授權運營機構與其持股的國有公司兩者都是獨立的法人，是各自獨立的。他們在《公司法》的規范下獨自運行，獨立承擔債務，獨立承擔經營損失。

3.有限責任。有限責任根源于信托財產的獨立性。委托人、受托人以及受益人實質上因信托事務處理所發生的債務（合同之債和侵權之債）都只以信托財產為限負有限責任。在處理信托事務致第三人損害時，以信托財產為限賠償第三人損害，對委托人和受益人來說絕不會發生以其自有財產負無限個人責任的法律后果。至于受托人對第三人的責任，在英美法中，形式上須負個人無限責任，但實際上依然負有限責任，即責任財產只以信托財產為限。［4］16這方面的特點在國有資產授權經營制度中亦有所體現。國有資產監督管理機構作為原始出資人，僅以出資額為限承擔有限責任；國有資產授權運營機構只要在經營過程中沒有失職行為，對第三人的債權也僅以授權范圍內的國有資產為限承擔責任。

4.信托管理的連續性。信托是一種具有長期性和穩定性的財產管理制度。這根源于信托管理的連續性。其連續性主要表現為委托人或受托人的死亡并不影響信托的存續。［4］27同樣在國有資產授權經營制度中，即使在今后的機構改革中撤銷現在的國有資產監督管理機構（即沒有了委托人），或者把國有資產的監管職能轉移給其他機構，被授權企業仍然可以按照現在的授權經營合同繼續經營。這種穩定性有利于被授權企業消除顧慮，從而有可能使它對生產經營從長計議，減少短期行為。［5］

由此可見，授權關系的實質就是信托關系，以信托關系構造國有資產監督管理機構和國有資產授權運營機構之間的關系是符合實際的，在理論上也是合理的。

綜上所述，國有資產監督管理機構與國有資產授權運營機構之間具有出資和授權雙重關系。出資關系是國有資產監督管理機構對國有資產營運機構享有“管資產、管人和管事”的法律基礎，也是我國目前國有資產監督管理機構敢于把數量如此龐大的經營性國有資產放心授權給國有資產授權運營機構進行經營的基礎，國有資產授權運營機構的純國有性質猶如國家的一顆“定心丸”，雖然說這顆“定心丸”在國有資產實際運營過程中的作用是令人質疑的，但在國有資產這一敏感話題上，性質上的保障在現階段還是非常重要的。國有資產監督管理機構對國有資產授權運營機構的授權關系的實質是一種信托關系。明確國有資產監督管理委員會和授權經營公司的定位及其相互關系，有利于真正發揮國有資產授權經營制度的作用，有利于在此基礎上構建國有資產運營主體股權多元化的治理結構，有利于實現國有資產所有權與法人財產權相分離，有利于進一步深化國有資產管理體制改革。

參考文獻：

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