農業基礎設施投資主體行為分析

摘 要： 農業基礎設施建設是農業發展的前提條件，要想發展農業，徹底解決“三農”問題，加大農業基礎設施建設投資是關鍵。農業基礎設施與其它基礎設施相比，有共同的方面也有不同的特征，在農業基礎設施的建設過程中，不同的投資主體的投資行為會有很大的不同。加強農業基礎設施建設，需要以不同投資主體的行為特點為基礎，采取加大政府預算投入力度、加強政策性金融的投資、有效動員商業金融及農戶的投入等措施。

關鍵詞：農業基礎設施；投資主體；行為分析

中圖分類號：F303.1 文獻標識碼：A 文章編號：1009－9107（2008）02－0010－05

農業作為一個國家經濟的基礎產業，對該國國民經濟的發展有著舉足輕重的作用，眾多發達與發展中國家的實踐已證明了這一事實，在WTO農業保護的實踐中，支持發展農業基礎設施已成為許多國家“綠箱政策”的首選（如墨西哥、智利、日本、巴西等）。建國以來，我國農業基礎設施投資不足，農業生產的抗風險能力不斷減弱，據統計，1975-1979年全國農作物的成災率為34.6%，1980-1984年的成災率為48.2%，1985-1989年為49.8%，1990-1997年為51%，農作物成災率不斷上升。結合農業基礎設施的特點，分析不同投資主體的投資行為，有效激勵各投資主體積極進行農業基礎設施建設，具有重要意義。

一、農業基礎設施投資特點

通常我們把直接或間接服務于農業生產過程的基礎設施稱為農業基礎設施。其又可分為直接性基礎設施和服務性基礎設施兩大類，前者是指為農業生產提供資料和條件以及工具的設施，如農田、畜禽舍、魚池等生產資料的投資，農田排灌系統、魚池給排水系統和農村道路等生產條件的投資，大型農田耕作機械、畜牧機械等生產工具的投資等等；后者主要是指農業科技和農業科技推廣設施，倉儲運輸設施，農產品加工設施等等。［1］農業基礎設施包含的內容十分廣泛，但也具有一些共同的特征，這些特征正是農業基礎設施建設投資方式與機制選擇的依據和出發點。

1．基礎性和先行性。

農業基礎設施和其他社會基礎設施一樣，其所提供的產品和服務是其他農產品與服務生產的基礎，若缺少這些基礎服務，農業生產便難以進行。正是由于基礎設施的基礎性，也決定了其相對于其他生產資本提供的先行性。

2．公共性。

美國經濟學家薩繆爾森將為三類：即公共產品、混合產品和私人產品。若依此理論對農業基礎設施進行分析 ，屬于公共產品領域的有：農業發展綜合規劃及信息系統，農業基礎科學研究，大江大河的治理等；屬于混合產品的有：（1）在性質上接近于公共產品的混合產品：農村鄉間道路建設、小流域防洪防澇建設、農業科研成果推廣、農田防護林、病蟲害防治等；水利灌溉設施中的一級、二級網絡；（2）一般的混合產品，如中低產田改造、鄉村電網建設等；（3）在性質上接近私人產品的混合產品，如水利灌溉設施中的三級網絡、農業機械設施投入、農業多種經營等。［2］

從上述分析可知，農業基礎設施多屬于混合產品，其應由政府與市場共同來提供。但是由于農業基礎設施服務于農業的特殊性，使其在提供上有很大的特殊性。世界銀行考察了市場機制在各種基礎設施中發揮作用的可能性，具體見表1。

從表1可以看出，由于農村地區人口居住密度小，使得部分農業基礎設施的市場化指數相對較低，如農村道路和農業灌溉一級、二級網絡的市場化指數分別僅有1.0 和1.4，說明農業基礎設施的提供在很大程度上需要由政府或以政府為主來提供。

3．配套性強，建設周期長，初始投資額大。

農業基礎設施規模大，且各部分互相依存，缺一不可，必須同時建設才能發揮作用，這種投資的不可分割性，使得投資初期就需要大量的資本。加之農業生產與自然條件的緊密相關，農業基礎設施應當具有較高的最低限度的耐久性，因此，農業基礎設施建設在整體上具有比其他基礎設施的投資建設周期更長，投資規模更大的特點。

4．服務地區的依附性和規模經濟性。

農業基礎設施同其他基礎設施一樣，具有明顯的服務地區的依附性，即就地生產，就地消費。如水利灌溉設施提供服務必然依賴于一定的地區和特定的路線。農業基礎設施的使用也存在著一定的規模經濟性，只要在基礎設施的設計能力之內，同一水利灌溉系統向當地不同農戶提供服務較分設不同水利灌溉系統更為經濟和節省。

二、農業基礎設施投資主體行為分析

農業基礎設施投資主體分為國家財政、政策性金融、商業性金融和農戶等四個方面。

（一）國家財政投入

國家財政投資主要體現為中央政府與地方政府的投資。對于全國性和跨區域性的基礎設施，中央政府應是其主要投資承擔者，在現行體制下，中央和地方政府雖然劃分了財權，但事權劃分仍然是模糊交叉，特別是在農村基礎設施建設方面，本應由上級政府承擔的，卻通過事權轉移到下一級政府，導致地方政府承擔的事權普遍大于其擁有的財權。［3］農業基礎設施一個很大的特點就是服務地區的依附性，由于地區差別較大，各地所需要的基礎設施的種類、數量會有很大的區別。從信息非對稱理論來看，地方政府更了解所管轄地區的經濟情況和居民的需求狀況，因此，對于區域性的、與地方經濟發展和居民生活密切相關的基礎設施，地方政府應是主要的投資承擔者。但是由于地方政府的政策往往是從團體利益最大角度出發，通常傾向于比較利益較高的基礎設施項目建設上，具體表現為工業與農業方面，傾向于工業基礎設施的建設，在農業內部，傾向于經濟效益較好、回收較快的如農產品加工等項目的基礎設施投資，而對于與農業生產有關的、回收比較慢的、效益“外溢性”較大農業基礎設施建設則投資不足。

綜上所述，由于農業的弱質性，在農業基礎設施的建設過程中，政府參與有著舉足輕重的作用。而在中央政府與地方政府之間，迫于地方政府的“團體利益”壓力， 中央政府投資的多少尤為關鍵。近些年來，我國財政對農業基礎設施的投資狀況見表2。

從表2可知，在我國財政總投入中，財政支農投入所占比重一直在10%以下，從1994年到2003年雖然有所波動，但從總體上來說，呈下降趨勢，2003年該比重只有7.1%。而在財政支農投入中，農業基本建設支出所占比例較低，雖然近些年來有所增加，但其所占比重仍然遠遠低于農業生產及各項事業費支出所占比重。由此可見，在農業基礎設施的建設過程中，國家財政投資所占比例一直較低。

（二）政策性金融的農業支持

政策性金融機構是財政投融資體系中的一個關鍵環節，財政投融資的特征構成了我國政策性金融機構投資的基本特征，即投資的有償性，準公共性和政策性。其對農業的支持不但能夠有力地緩解財政投資壓力，而且能夠在一定程度上發揮金融資本的高效運作。國外的農業政策性金融機構貸款中農業基礎設施建設貸款占很大比例。如日本的農業政策性金融機構的農業貸款主要以改良土壤、造林、鄉間道路、漁港等生產型基礎設施建設為對象；印度的國家農業和農村開發銀行主要發放中長期農業大型基本建設項目貸款，如興修水利，推廣使用農業機械、土地開發等。

目前，我國承擔農業基本建設貸款的主要是國家開發銀行，但是在實踐中由于農業的弱質性和農業發展水平的落后性以及國家開發銀行的“保本微利”的經營原則，使國家開發銀行更傾向于為工業生產服務的基礎設施的投資。按中國統計年鑒相關數據計算，1985-2000年間，農業基本建設投資與全國基本建設投資的比例最大值為2.7%，財政支出中的農業基本建設支出與財政總支出的比例最大值為4.2%。而作為唯一的農業政策性金融機構的農業發展銀行主要承擔國家糧棉油儲備和農副產品合同收購的政策性貸款，基本不涉及中長期的農業基本建設貸款。由此可見，我國政策性金融機構的對農業基礎設施建設并未形成有效的支持。

（三）農戶的投入

1．農戶內部籌資。

農戶的內部籌資是指農戶在農業生產過程中將內部剩余價值轉化為再投資的過程，農戶自身積累規模大小與農業經營方式和經營規模有很大的關系。農業的經營方式有三種類型：普通農戶家庭經營，專業化小型家庭農場經營，大規模家庭農場經營。三種經營方式在生產規模上是依次遞增的，自身積累能力也是逐漸增強的。在我國，由于人多地少，農民戶均耕地僅6.15畝，且分散在不同地塊上，農業經營方式主要以普通農戶家庭經營占主要比例，從而導致農戶自身積能力的弱化。20世紀七、八十年代，我國農業一直停留在“口號農業”階段，導致農業生產力水平低下，雖然承包責任制的實行，在一定程度上調動了農民生產的積極性，農民收入水平有所提高，但是由于政府投入的缺位，使得此階段的農業生產力水平并沒有取得較大的進展。加之90年代初嚴重的亂收費現象，使得農民負擔不斷加重，農戶的內部積累能力逐年下降。

從表3可以看出，自從1994年以來，農村個人固定資產投資一直呈下降趨勢，其占全社會固定資產的比重從9.3%下降到2003年的5.8%，而在農村個人固定資產投資中，生活性固定資產如住房投資一直占有較高的比例，由此可見，農民真正用于農業基礎設施投資的資金更是少之甚少。

2．農戶外部籌資狀況。

外部籌資也是農戶投資的一個重要資金來源。在市場經濟中，個體能否順利的從金融機構融資主要取決于其信用狀況。20世紀90年代以來，由于城鄉收入差距的不斷加大，農民收入增加緩慢等原因，正規金融機構對農戶的“貸款歧視”和“貸款成本較高”逐漸轉變成為農戶“信用劣勢”的假象，迫使農民為了解決資金問題，不得不向非正規金融機構求助。據統計，1996-1998年上半年，農戶存貸基本平衡，但農戶從正規金融機構獲得的貸款僅占貸款總額的13.94%，從非正規金融機構取得的貸款占貸款總額的86.06%，而非正規金融機構的利率比正規金融機構高2-3倍。事實上非正規金融組織的呆帳、壞帳率均低于正規金融組織，這在一定程度上說明了農戶并不是真正的“信用劣勢”。1996年來，部分正規金融機構農村基層網點的取消，更進一步加大了農民外部籌資的難度。

綜上所述，從農戶投資方面來看，由于我國農業生產屬于以農戶為主體的普通農戶家庭經營方式，加之歷史上對農業的“多取少補”政策，使得農戶的剩余價值積累能力很低，與此同時，農戶的“信用劣勢”假象，使得農戶的外部籌資渠道堵塞，導致農戶很難承擔起農業基礎設施建設的主力軍。

（四）商業性金融對農業的投入

一般情況下，商業性金融是一國金融體系的主體，承辦絕大部分金融業務，而農業政策性金融則承辦商業銀行不宜承辦、不能承辦的、由國家特殊界定的金融業務。農業由于其經濟再生產與自然再生產交織在一起，既有市場風險，又有自然風險，使得農業投資主體和信貸部門要求的較高回報率往往難以滿足。加之在我國，農戶分散經營，規模小，管理難度較大，極大的限制了金融機構對農業的貸款，而對于具有一定“公共性”的基礎設施來說，其投資份額就更少了。［4］目前，我國商業金融機構對農業信貸投入雖呈直線上升趨勢，年均增長11%左右，但相對于80%的農戶存款來說，則仍反映了農民很難從金融機構獲得貸款。

三、加大農業基礎設施建設投資的政策性建議

1．加大政府預算投資力度，構建財政供給新構架。

近幾年來，我國財政預算內農業基本建設支出比例雖然有所增加，但總體比重仍是明顯偏低，因此，政府應通過立法的形式來確定財政支出中支農支出，尤其是支持農業基礎設施建設的比例，并通過相應的制度保障，使這些資金切實到位，提高其到位率。在加大政府投資力度的同時，應按照公共財政的基本原則，構建公平合理的財政供給新體制。財政供給新體制在農業基礎設施建設方面主要表現為應進一步調整和理順中央政府和地方政府的財政分配關系，合理地劃分在農業基礎設施建設過程中央財政和地方財政的事權及財權，使兩者相對稱、相統一。［5］根據受益范圍的大小，對收益范圍遍及全國的農業基礎設施如農業基礎科學研究、大江大河的治理、農業綜合發展規劃及信息系統的基礎設施，應由中央財政投資；對于具有效益“外溢性”的區域性基礎設施，如農村鄉間道路建設、農村電網、農業灌溉系統的一、二級網絡、小流域治理等項目，應主要由受益地區提供，中央政府給予相應的補助；對于市場性較強的農業小型基礎設施如農業機械、農業灌溉系統的三級網絡等項目，應由政府政策導向，如財政補貼的方式，積極引導民間資本的投入。

2．完善并加強政策性金融對農業基礎設施的投資。

為了確保政策性金融對農業的支持，提高其支持效率，目前首先應將國家開發銀行所執行的部分農業方面的農業基礎設施投資項目轉由農業發展銀行進行，在農業比較利益較低的情況下確保支農資金不被擠占，也能夠形成資金的整體配套效應，有利于支農資金的整體協調；二是對農發行的業務重點進行轉移，政府應將主要的資金運用農業基礎設施建設，農業綜合開發以及農業經濟結構調整方面，以此提高農業防御風險的能力，并通過綜合開發與結構調整實現農業生產的多元化，農產品加工的深度化和農產品流通的產業化，以此來帶動農村經濟的發展，實現農民收入的增加。三是可以結合農業基礎設施的特點，采取多樣化的貸款方式。如對農村電網、灌溉和水利設施、交通運輸設施等一些經濟效益明顯的項目可以實行收費權的質押貸款業務。

3．有效動員商業性金融對農業基礎設施的投入。

一方面政府應成立相應的信貸擔保機構，在農民申請農業基礎設施的商業貸款時，可由擔保機構為農民提供但保，擔保也可以由某些機構擔任，如農業發展銀行，解決了商業銀行的后顧之憂，從而確保這些農業基礎設施的投資主體能夠順利的從商業銀行獲得資金支持。另一方面通過相關的優惠政策來鼓勵商業性金融機構對農業基礎設施建設的投入。如當商業銀行發放了農業基礎設施貸款后，國家可以按照其貸款額度的大小，對其進行稅收方面的優惠，從而降低其經營成本；再如中國人民銀行可以對發放農業貸款的數額達到一定規模的商業銀行在資金支持上予以優先考慮，充分保證其資金的充足性。商業性金融資金的有效注入可以在很大程度上緩解財政和政策性金融的資金壓力。

4．采取有效措施激發農戶生產性固定資產投資的積極性。

為激發農民投資的積極性，政府可著手做好以下兩個方面的工作：一是給予適當的資金支持。由于基礎設施投資規模較大，農戶一般很難獨立承擔，因此，政府應采取一定的措施保證農戶在進行農業基礎設施建設時能獲得足夠的資金支持，其可以由政策性金融機構直接貸放，也可以通過政府的相關優惠政策鼓勵商業銀行對其進行資金融通。二是政府可以采取直接補貼的方式，激發農戶對于農業基礎設施投入的積極性。如對于購買農業生產用的大型機械、灌溉設施的，政府可以一對一的直接按數量進行補貼，在一定程度上可調動農民投資的積極性。目前，我國各地區也采用了一些辦法，如對購買中型農業機械，國家給予一定的補貼，但實施范圍很小，還不能發揮其應有的效用。因此，國家應進一步加大對農戶生產性固定資產投入的補貼范圍和力度，激發農民生產投入的積極性，提高農業生產的生產率水平。

參考文獻：

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