建議重建鄉鎮檢察室

　　內容摘要：黨中央提出建設社會主義新農村的戰略構想，檢察工作要服務這一大局，積極發揮職能作用，為維護農村和諧穩定作出應有貢獻。現階段首都檢察機關服務農村法制建設的嚴重制約是缺乏同農村基層直接聯系的渠道，基于檢察機關根據地方發展需要和履行職能的要求，建議重建鄉鎮檢察室。
　　關鍵詞：新農村建設 重建 鄉鎮檢察室
　　
　　一、檢察機關服務新農村建設的必要性
　　
　　（一）建設社會主義新農村的客觀需要
　　當前農村社會關系總體是健康、穩定的，但是農村建設、農民生活和農業發展中確實存在一些不容忽視的矛盾和問題，諸如農村流動人口引發的社會問題日漸突出，尚存在相當數量的嚴重暴力、黑惡勢力、破壞農業生產和侵犯農民生命財產的犯罪；有些農村基層干部職務犯罪、侵犯農民合法權益的行為時有發生；城鄉居民生活差距拉大引發的矛盾比較突出；土地政策調整、征占農村土地等引發了一些顯性的和潛在的社會矛盾和糾紛。這些都是農村社會發展建設中不穩定的因素和不和諧的音符，與建設社會主義新農村所需要的法制環境差距甚遠。
　　最高人民檢察院根據中共中央、國務院頒布的《推進社會主義新農村建設的若干意見》決議精神，下發了《檢察機關為社會主義新農村建設服務的意見》，對檢察職能服務社會主義新農村建設提出了明確的要求。檢察機關通過嚴厲打擊各種刑事犯罪，可以為農民創造安居樂業的社會環境；通過查辦和預防職務犯罪，可以為農村創造廉潔高效的政務環境；通過運用法律手段促進經濟關系的調節，可以為農村改革發展創造良好的法治環境；通過化解農村各類矛盾糾紛，可以為農村創造和諧穩定的生產生活環境。
　　（二）檢察機關履行法律監督職能的需要
　　檢察機關具有憲法賦予的法律監督職責。公安機關和人民法院在鄉鎮分別設有派出所和人民法庭，擔負著維護社會治安、刑事案件立案和偵查、民事經濟案件裁判等任務。另外，有關文件明確規定檢察機關要對司法行政部門承擔的社區矯正工作進行監督，在農村基層，社區矯正工作由區、縣司法局的派出機構——司法所負責，所以，司法所也成為檢察機關法律監督的對象。可見，公安機關、人民法院和司法行政部門基層派出機構的立案工作、偵查活動、審判工作和社區矯正工作，都應納入檢察機關的監督視野。所以檢察機關的監督觸角必須延伸到農村基層。
　　（三）農村基層的需求與呼聲
　　筆者曾參與了所在檢察機關針對轄區全部鄉鎮、以“執法為民、服務發展”為主題的調研活動。幾乎我們所到的每個鄉鎮都提出，在這種經濟快速發展、社會問題層出不窮的時期，農村基層行政人員面臨著許多法律困惑：如何既高效又依法地決策處理新遇到經濟事務、怎樣防范領導干部違法犯罪、怎樣遏制犯罪高發的勢頭、怎樣妥善解決各類農民信訪問題，等等。他們同時提出希望檢察機關憑借自身的職能優勢，給予農村基層法律方面的指導和幫助，呼吁檢察機關開辟與農村基層經常性聯系的途徑，建議檢察機關要提升法制宣傳和犯罪預防工作的廣度和力度。
　　
　　二、消除檢察機關在農村地區履行職能的制約——重建鄉鎮檢察室的必要性
　　
　　筆者在調研中發現，在檢察機關恢復建院近三十年的今天，竟還有相當一部分鄉鎮群眾甚至干部，對檢察院究竟是干什么的、到底管轄哪些事情不甚知之。檢察機關要實現“執法為民、服務發展”的工作主題，要求我們的工作必須貼近群眾，必須要深入了解我們的服務對象的基本狀況和需求，也必須讓群眾了解我們。只有這樣，我們才能準確地把握為民執法的方向，才能有針對性服務地方經濟社會發展，才能讓群眾知道遇到什么樣的問題該找檢察機關解決。
　　十六屆六中全會的《決定》同時也提出要“完善訴訟、檢察監督……等制度。”但是人民檢察院現有組織機構體系中最基層的是縣級人民檢察院，沒有同公安派出所、人民法庭和司法所相匹配的機構設置，被農村群眾形象的稱為“檢察機關沒有在基層走路的腿”。這難免在客觀上造成監督不力，在農民群眾依法維權的理念尚未普遍樹立的情況下，檢察機關對一些發生在農村基層的執法不公、執法不嚴問題難以發現或糾正不及時，使法律監督效果大打折扣，監督職能在農村基層被虛化。這種組織機構的不盡合理必然制約檢察機關服務新農村建設。筆者認為，檢察機關要改變這種不利的工作局面，最直接的途徑就是在農村基層設立檢察機關的派出機構──鄉鎮檢察室。
　　北京地區檢察機關曾經依據最高人民檢察院《人民檢察院鄉（鎮）檢察室工作條例》，在農村地區設立過派出機構，即鄉鎮檢察室，派駐專人開展工作，主要職能包括檢察機關管轄的自偵案件的舉報受理、調查和立案偵查，以及參加社會治安綜合治理、開展法制宣傳等。其時，鄉鎮檢察室憑借國家司法機關的權威性，幫助地方政府解決了許多群眾反映、舉報農村干部違法犯罪的案件，該立案的立案查處，不該立案的依法給予了答復。很多群眾不接受鄉鎮政府部門的查處意見，卻信服檢察室的處理意見，使一些問題得到及時、妥善地解決，民眾情緒得以平復，取得了很好的工作效果。可以說，鄉鎮檢察室對維護當時農村社會的和諧穩定有著不可磨滅之功。
　　但是上世紀末，由于法律和實踐中的種種原因，最高人民檢察院決定撤銷包括北京在內一些地區的鄉鎮檢察室設置。所以，我們建議為適應新形勢的需要，在北京地區重新建立檢察機關在農村基層的派出機構，以便檢察機關在服務新農村建設中更加充分地發揮作用。當然筆者并非主張歷史的倒退──不是簡單地恢復鄉鎮檢察室的設置，而是要認真汲取先前工作中的經驗教訓，興利去弊，制定科學的管理制度，在明確職責、規范和改進工作機制、強化管理與監督的基礎上，重建鄉鎮檢察室。
　　
　　三、重建鄉鎮檢察室的可行性
　　
　　（一）重建鄉鎮檢察室的法律基礎
　　《人民檢察院組織法》第2條第3款規定：“省一級人民檢察院和縣一級人民檢察院，根據工作需要，提請本級人民代表大會常務委員會批準，可以在工礦區、農墾區、林區等區域設置人民檢察院，作為派出機構。” 這是組織法關于人民檢察院在特殊區域設立派出機構的規定，其中對“特殊區域”的范圍作了不完全列舉，從中可以尋得檢察機關在農村設立派出機構的法律空間。而所謂“根據工作需要”，我們認為應理解為根據黨和國家以及本級檢察機關所在地區的工作大局需要，當前形勢下，服務社會主義新農村建設就是服務大局，所以重建鄉鎮檢察室，是符合組織法立法本意的。
　　《人民檢察院鄉（鎮）檢察室工作條例》第4條規定：“鄉（鎮）檢察室根據鄉（鎮）地域、人口、經濟狀況和工作需要設置。”北京農村“地域、人口、經濟狀況和工作”都需要檢察機關近距離服務農村法制建設。
　　（二）實踐中的探索
　　筆者參與的調研活動結束后，2006年3月在爭取地方黨委的支持與配合下，調研成果實現了實際轉化──筆者所在檢察院與轄區鄉鎮試點建立了法制共建關系，由我院職能部門以檢察院的名義與各鎮一對一建立固定聯系，主要開展以下工作：（1）履行法定職責參與鄉鎮社會治安綜合治理工作；（2）加強對影響地區社會穩定的重點刑事案件的調研，并會商公安機關和法院采取相應對策；（3）積極化解民事、經濟領域和行政執法中產生的矛盾糾紛，對其中發生的貪污賄賂、瀆職案件及時查處；（4）有針對性地開展職務犯罪預防工作；（5）配合相關單位及時有效處理涉法訪；（6）依法監督社區矯正工作；（7）開展法制宣傳、檢察職能宣傳；（8）加強與人大代表聯系等。
　　
　　法制共建關系建立后，我院結合各鎮的實際情況，著手開展了一系列工作：在九個市級新農村建設試點召開“預防職務犯罪，服務新農村建設”主題座談會，聽取基層群眾的意見和要求；把自行編印的三千余冊《檢察知識問答》和千余冊法律書籍送到農村基層干部手中；對千余名農村黨支部書記和村委會主任進行警示教育；從民事行政檢察監督的角度對農村宅基地房屋買賣糾紛案件提出法律意見；協助完成北京市檢察機關組織開展的“兩個一”（即“一堂法制課、一套宣傳掛圖”）送法下鄉活動；等等。這項工作雖然尚處于試點階段，工作內容和機制還有待完善，但從參與的各鎮反應來看，可以肯定這一舉措是檢察工作近距離服務社會主義新農村建設的有效途徑。
　　北京地區這方面的實踐還有：通州區人民檢察院與司法局共同構建民事調解網絡；順義區人民檢察院建立了檢察長聯系鎮村制度；房山區人民檢察院建立了檢察官聯絡室制度；昌平區人民檢察院建立了駐村聯絡員制度。
　　
　　四、鄉鎮檢察室工作的初步設想
　　
　　重建鄉鎮檢察室可以在鄉鎮一級行政機構獨立設立，也可以嘗試與其他司法部門共建工作平臺，協同開展工作，共同為農村服務。重建后的鄉鎮檢察室要適應新形勢的發展需要，結合農村社會法制現狀，充分發揮法律監督職能和社會治安綜合治理職能，依法履行好以下幾方面的職責：
　　一是收集、發現農村職務犯罪線索。鄉鎮檢察室要及時發現農村基層組織人員職務犯罪案件線索，特別是在新農村建設中涉及土地征用、批租，征地補償費用，政府專項資金撥付，優撫、扶貧、移民、救濟款物的管理等環節出現的職務犯罪案件線索，以及國家機關工作人員玩忽職守、濫用職權、失職瀆職給農民群眾造成重大經濟損失和侵犯人權造成嚴重后果的犯罪案件線索，并積極配合反貪部門和反瀆部門進行查處。
　　二是促進民事行政檢察監督工作。鄉鎮檢察室要加強民事行政檢察職能宣傳，引導農民對民事行政訴訟環節中損害農民合法權益的案件，依法運用檢察監督的手段來維護合法權益，從而減少涉法信訪。
　　三是協助解決農民信訪。鄉鎮檢察室要積極承擔維護農民信訪民主權利和促進信訪法制化的雙重責任。一方面對于群眾反映屬實的問題，依法處理好應由檢察機關自身管轄的，并依法對應由公安機關、法院行使管轄權的履行法律監督職責。另外通過跟蹤催辦、協助接待、開展法律咨詢等形式，協助并監督政府部門解決好信訪問題。另一方面要依法維護社會秩序、維護領導干部形象和其他公民的合法權利，對于個別借上訪無理取鬧、打擊報復或擾亂社會秩序的人，要及時勸戒，其行為如果構成犯罪，要協同有關部門堅決依法懲處。
　　四是加強對公安機關和人民法院派出機構執法活動的法律監督。鄉鎮檢察室要對工作中發現的公安派出所、人民法庭執法不公正、不規范問題及時處理和糾正。如對公安機關該立案而不立案的，要依法進行立案監督；對公安和人民法院工作人員涉嫌玩忽職守、貪贓枉法的，要依法及時介入調查。
　　五是監督并配合社區矯正工作。鄉鎮檢察室要參與各鄉鎮的社區矯正工作，深入社區矯正組織，充分利用自身豐富的工作經驗，準確分析把握矯正對象的不端行為和心理，配合矯正執行主體確定矯正的重點、制定有效的矯正方案。同時全面履行法律監督職責，督促對矯正對象的登記分類、教育管理、考核獎懲等制度的落實；接受被矯正對象及其家屬的控告，糾正不當的矯正執行行為，維護矯正對象的合法權益。
　　六是對人民檢察院決定不起訴的人員進行幫教。隨著寬嚴相濟刑事政策的提出，人民檢察院作不起訴處理的輕微刑事案件量有所上升。近年來多數發生在農村鄰里之間、親屬之間的輕微傷害案件依據《北京市政法機關辦理輕傷害案件工作研討會紀要》的精神而被檢察機關作了相對不起訴處理，被不起訴人重新回歸生活。鄉鎮檢察室要掌握本轄區內被不起訴人員的基本情況，隨時了解他們的思想和工作生活情況，根據所犯過錯和發現的問題，有針對性地進行跟蹤幫教，使他們徹底遠離犯罪。
　　七是參與社會治安綜合治理，開展犯罪預防。鄉鎮檢察室在法制宣傳工作中要講求針對性，對機關干部、村干部、當地民眾及流動人員等不同人群，按照“缺什么補什么、需要什么補什么”的原則，分別確定宣傳內容，使犯罪預防工作有的放矢。鄉鎮檢察室在職務犯罪預防工作中，要拓寬職能，提高為大局服務的意識，針對可能滋生犯罪的新經濟領域，協助有關政府部門提高對法律政策的把握能力，規范干部的行政行為，協助基層管理組織從制度上遏制腐敗，積極推廣、完善先進的農村經濟管理模式；在刑事犯罪預防工作中，要及時向有關部門反饋犯罪新動態和新特點，協同公安機關和法院采取相應對策，督促涉案單位和犯罪易發單位完善管理，從源頭上遏制犯罪發生。