受災(zāi)學(xué)校在重建中需要思考的問題

　　 【摘要】本文以汶川地震受災(zāi)學(xué)校重建為基礎(chǔ)，提出了建立應(yīng)急機(jī)制、完善突發(fā)公共安全體系、儲備應(yīng)急資金、繼續(xù)實(shí)行國庫集中收付制度、推動財(cái)政資金理財(cái)合法化、規(guī)范捐贈資金使用、確保教育建設(shè)資金的投入等措施，建議加強(qiáng)制度規(guī)范的建立和完善，注重規(guī)劃設(shè)計(jì)，規(guī)范建筑施工及建材的選用，完善簡易房后續(xù)工作，量化精神家園的重建工作，修建寄宿制學(xué)校，借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，以期進(jìn)一步完善受災(zāi)學(xué)校的重建工作。
　　 【關(guān)鍵詞】學(xué)校重建；儲備應(yīng)急資金；財(cái)政資金理財(cái)合法
　　
　　5·12汶川大地震中，最讓人觸目驚心的是許多學(xué)校的教學(xué)樓倒塌。截止2008年5月26日，在汶川地震中僅四川省死亡的學(xué)生就達(dá)4 737人，傷者1.6萬余人，重災(zāi)區(qū)學(xué)校倒塌面積為199.722 8萬平方米。面對如此嚴(yán)重災(zāi)情，我們不得不認(rèn)真反思，為什么會有這么多的死傷學(xué)生和垮塌的學(xué)校？在今后的災(zāi)后重建工作中，應(yīng)該注意些什么？
　　
　　一、受災(zāi)學(xué)校的基本情況
　　
　　這次大地震中，四川省倒塌的校舍有北川中學(xué)、茅壩小學(xué)、茅壩職中、聚源中學(xué)、新建小學(xué)、向峨中學(xué)、平通鎮(zhèn)小學(xué)、漩口中學(xué)、映秀小學(xué)、東汽中學(xué)、實(shí)古鎮(zhèn)小學(xué)、鎣華鎮(zhèn)小學(xué)和中學(xué)、八角鎮(zhèn)小學(xué)、洛水鎮(zhèn)小學(xué)、紅光小學(xué)、東湖小學(xué)、木魚中學(xué)、漢旺鎮(zhèn)一所中學(xué)一所技校、紅白中學(xué)、紅白小學(xué)、綿竹富新二小等。目前，教育部門不完全統(tǒng)計(jì)，校舍倒塌6 898間（汶川、北川數(shù)字未包括）。
　　北川中學(xué)的教學(xué)樓塌陷，死亡和失蹤人數(shù)就超過1 000人。都江堰市聚源中學(xué)有兩幢教學(xué)樓在5月12日的汶川大地震中瞬間垮塌，278名師生遇難，11人下落不明。新建小學(xué)的半幢教學(xué)樓在地震中垮塌，死難師生239人。
　　在這次大地震中，四川受災(zāi)地區(qū)的教育資源遭到了巨大的破壞。在重建工作中，面臨很多問題和困難。
　　
　　二、重建中需要思考的問題
　　
　　（一）建立應(yīng)急機(jī)制，完善突發(fā)公共安全體系，儲備應(yīng)急資金
　　突發(fā)公共事件應(yīng)急機(jī)制是指為應(yīng)對和處理突發(fā)公共事件而建立的應(yīng)急體系和工作機(jī)制，是涉及公共服務(wù)體系建設(shè)的一個系統(tǒng)工程。完善的突發(fā)公共事件應(yīng)急機(jī)制主要包括法律法規(guī)體系、組織指揮體系、信息監(jiān)測預(yù)警報(bào)告體系、突發(fā)事件控制體系、醫(yī)療救治體系和物資保障體系等六個相互關(guān)聯(lián)的子系統(tǒng)。
　　鑒于此次嚴(yán)重地震災(zāi)害，根據(jù)國務(wù)院2006年1月25日發(fā)布的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，四川省應(yīng)進(jìn)一步努力健全和完善應(yīng)急預(yù)案體系，充實(shí)應(yīng)急機(jī)構(gòu)，開展日常管理，加強(qiáng)應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)，建立統(tǒng)一高效的應(yīng)急信息平臺，做好培訓(xùn)和預(yù)案演練工作，并積極開展面向全社會的宣傳教育活動，最大限度地預(yù)防和減少突發(fā)公共事件及其造成的損害。
　　在聚源中學(xué)，筆者了解到，有些學(xué)生從廢墟中救出來，卻因沒有相應(yīng)的救助，沒有及時送到醫(yī)院而死了，這和完善突發(fā)公共安全體系有著極大關(guān)系。只有健全的公共安全體系，才能有效避免救治不力的現(xiàn)象，減少死傷人數(shù)。
　　要以加強(qiáng)基層、強(qiáng)化基礎(chǔ)、落實(shí)責(zé)任為重點(diǎn)，完善公共安全體系，建立健全應(yīng)付突發(fā)事件的預(yù)警與處置機(jī)制，儲備應(yīng)急資金，建設(shè)平安校園。同時，筆者建議各個學(xué)校形成應(yīng)急資金使用保管制度，制定有關(guān)規(guī)范，資金保管落實(shí)到責(zé)任人，規(guī)定資金使用用途只能是突發(fā)事件和應(yīng)急事件，事后報(bào)銷，資金循環(huán)使用，資金金額從幾千元到十萬元不等，并于年初借支年末歸還，從人、財(cái)、物各方面保證應(yīng)急機(jī)制的健全和完善。
　　（二）繼續(xù)實(shí)行國庫集中收付制度，推動財(cái)政資金理財(cái)合法化，規(guī)范捐贈資金使用，確保教育建設(shè)資金的投入
　　在地震中倒塌的聚源中學(xué)三層教學(xué)樓建于1986年。當(dāng)時，我國農(nóng)村中小學(xué)的教學(xué)資金主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己投入，而貧困的鄉(xiāng)村常常連民辦教師工資都發(fā)不出，更別提校舍建設(shè)。直到2002年后，農(nóng)村中小學(xué)教學(xué)資金才開始有了縣級財(cái)政保障。2002年后，以縣為主的教育投資主體設(shè)立后，教學(xué)樓建設(shè)的資金才有較好保障。正因?yàn)檫@樣，在這次地震中，震區(qū)在2002年后建設(shè)的學(xué)校倒塌較少。
　　這主要得益于我國2001年在一些地區(qū)進(jìn)行了國庫集中支付制度的改革試點(diǎn)。建立國庫集中收付制度，就是由國庫對所有政府性收入，包括預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金均進(jìn)行集中管理，統(tǒng)一收支。國庫集中收付制度從根本上解決了財(cái)政資金多環(huán)節(jié)撥付、多頭管理、多戶頭存放的弊端，提高了財(cái)政資金使用效益；降低了財(cái)政資金運(yùn)行成本；強(qiáng)化了財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行，推進(jìn)了部門預(yù)算改革步伐；真實(shí)反映了財(cái)政資金的實(shí)際支出數(shù)，使財(cái)政部門對財(cái)經(jīng)形勢作出及時、準(zhǔn)確的判斷；有效防止了對財(cái)政資金的擠占、挪用和截留，從源頭上預(yù)防和遏制了腐??；提高了資金到位速度。
　　實(shí)行國庫集中收付制度要研究解決的問題：財(cái)政支出范圍需進(jìn)一步規(guī)范；預(yù)算的約束力有待加強(qiáng)；充分調(diào)動預(yù)算單位的理財(cái)積極性。
　　基于國庫集中收付制度的不足之處，筆者建議通過出臺相應(yīng)的法律，成立政府財(cái)政理財(cái)中心或國庫委托銀行理財(cái)，使財(cái)政資金理財(cái)合法化，以保證充足的財(cái)政資金來源。在保障財(cái)政資金安全性的基礎(chǔ)上，每年確定基本收益率，通過安全、有效的理財(cái)途徑，保證充足的財(cái)政資金，加大教育資金的投入。
　　面對此次學(xué)校重建工作中巨大的資金需求缺口，要合理安排好捐贈資金。根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于汶川地震抗震救災(zāi)捐贈資金使用指導(dǎo)意見》的精神，在統(tǒng)籌安排各類捐贈資金時，對有明確捐贈意向的，要按捐贈人意向安排使用；對重復(fù)集中于同一地區(qū)或同一項(xiàng)目的定向捐贈資金，要按照規(guī)劃要求，在與捐贈人協(xié)商后調(diào)整使用。建議在統(tǒng)籌規(guī)劃的教育捐贈資金安排上，以人為本，首先安撫受傷學(xué)生和老師，加強(qiáng)心理疏導(dǎo)和心理干預(yù)，其次，在建設(shè)資金上要先維修排危后拆除重建，要先城鎮(zhèn)學(xué)校后鄉(xiāng)村學(xué)校，要先初中后小學(xué)。在規(guī)劃時要注重資源整合，注重規(guī)模效益，注重建筑的規(guī)范和質(zhì)量。再次，實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。在學(xué)校災(zāi)后重建規(guī)劃中要實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，注重功能配套，達(dá)到建一所成一所的目的。
　　捐贈資金的管理使用要規(guī)范、高效、公開、透明，確保資金使用的安全、有效。按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)汶川地震抗震救災(zāi)捐贈款物管理使用的通知》（國辦發(fā)[2008]39號）要求，強(qiáng)化監(jiān)督管理，提高資金使用效益。
　?。ㄈ┦転?zāi)學(xué)校重建必須嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)政策
　　我國于20世紀(jì)80年代初引入招投標(biāo)和監(jiān)理制度，80年代初就開始實(shí)行，招投標(biāo)法從2000年1月1日施行。在這次地震中，震區(qū)在2002年后建設(shè)的學(xué)校倒塌較少，這得益于2002年項(xiàng)目法人責(zé)任制、招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制的建立和實(shí)施。同時，根據(jù)此次地震中暴露出來的問題，需要進(jìn)一步完善招投標(biāo)和監(jiān)理制度，并予以堅(jiān)決貫徹落實(shí)到基層教育系統(tǒng)，還要引入刑法的有關(guān)條例，懲治腐敗。
　　2008年6月8日起施行的《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》規(guī)定，對學(xué)校、醫(yī)院、體育場館、博物館、文化館、圖書館、影劇院、商場、交通樞紐等人員密集的公共服務(wù)設(shè)施，應(yīng)當(dāng)按照高于當(dāng)?shù)胤课萁ㄖ目拐鹪O(shè)防要求進(jìn)行設(shè)計(jì)，增強(qiáng)抗震設(shè)防能力。對地震災(zāi)區(qū)尚可使用的建筑物、構(gòu)筑物和設(shè)施，應(yīng)當(dāng)按照災(zāi)區(qū)的抗震設(shè)防要求進(jìn)行抗震性能鑒定，并據(jù)鑒定結(jié)果采取加固、改造等措施。按照國家有關(guān)規(guī)定對地震災(zāi)后恢復(fù)重建工程進(jìn)行竣工驗(yàn)收時，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)對工程是否符合抗震設(shè)防要求進(jìn)行查驗(yàn)。對不符合抗震設(shè)防要求的，不得出具竣工驗(yàn)收報(bào)告。同時，明確規(guī)定了建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位和工程監(jiān)理單位在恢復(fù)重建中的責(zé)任。
　　（四）注重規(guī)劃設(shè)計(jì)，規(guī)范建筑施工，注重建材的選用，加強(qiáng)簡易房的后續(xù)處理工作
　　
　　在學(xué)校重建規(guī)劃中，應(yīng)遵循以下幾點(diǎn)：1.絕對不能建在地質(zhì)斷裂帶上。2.房屋走向和震向交叉，抗震能力可提高3度。3.要按照現(xiàn)代建筑章法建造。4.災(zāi)后新建房屋的抗震能力應(yīng)提高到9個烈度。
　　學(xué)校重建標(biāo)準(zhǔn)包括安全標(biāo)準(zhǔn)和現(xiàn)代教育標(biāo)準(zhǔn)。要提高學(xué)校的安全標(biāo)準(zhǔn)，重建的校舍抗震級別要達(dá)到8級，抗震設(shè)防烈度達(dá)到10級。建議一般修建3層樓高的教學(xué)樓，以增強(qiáng)抗震性能。學(xué)校建設(shè)也要符合現(xiàn)代教育標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)代教育標(biāo)準(zhǔn)首先是小班化教學(xué)，修建小型教室。這樣可以大大提高教室的抗災(zāi)害能力，同時也符合素質(zhì)化教學(xué)、人性化教學(xué)的要求。
　　涉及學(xué)校選址重建，首先要避開具有不利因素的地方，需要避開的不利因素地基包括：可能產(chǎn)生強(qiáng)烈地基失效和其他加重震害地面效應(yīng)的場地或地基，可能受地震引起的崩塌、滑坡等斜坡效應(yīng)影響的地區(qū)，如陡山坡、斜坡及河坎旁；巖溶地區(qū)地下不深處有大溶洞，地震時可能塌陷的地區(qū)不宜作為場地；避免以加重震害的孤立突出地形作為建筑場地；不宜選擇在河漫灘或地勢低洼處，以免二次遭災(zāi)。應(yīng)選擇對抗震有利的場地條件是：地形開闊平坦；基巖地區(qū)巖性均一、堅(jiān)硬或上有較薄的覆蓋層；若為較厚的覆蓋層則應(yīng)較密實(shí)；地下水埋藏較深；崩塌、滑波泥石流等不發(fā)育。在選址時不一定每個地方都可以具備上述這些安全的條件，需要用人為的努力建造另一層的“安全”的防護(hù)——建造“抗震房”，人為的防護(hù)最關(guān)鍵的就是建筑物、工程的合理布局、結(jié)構(gòu)選型。
　　同時，可以借鑒日本經(jīng)驗(yàn)，把夾雜多層鐵板的積層橡膠和減振器組合成抗震層，然后把房屋建在抗震層上，從而提高其抗震性能。要保證建筑切實(shí)發(fā)揮其抗震性能，還要注意定期維護(hù)管理。
　　建筑施工單位必須按當(dāng)?shù)氐目拐鹪O(shè)防烈度設(shè)計(jì)、施工，確保所有的房子“小震不壞，中震可修，大震不倒”。在學(xué)校重建過程中要加強(qiáng)招投標(biāo)和監(jiān)理的具體實(shí)施，并將法制責(zé)任落實(shí)到各方。同時，在建設(shè)過程中，應(yīng)選擇質(zhì)量優(yōu)良的建材，以確保建筑物的安全性能。杜絕生產(chǎn)和使用預(yù)制空心樓板，從源頭上阻止或減輕災(zāi)害的損失程度。
　　此次災(zāi)后重建恢復(fù)階段，簡易房起到了安置過渡的重要作用。1 000所板房小學(xué)和500所板房中學(xué)將在災(zāi)區(qū)建立起來，同學(xué)們正陸續(xù)在板房學(xué)校中復(fù)課。但簡易房作為過渡房后今后很少用到，一般只能作為庫房，而且在阿壩州等地方，歷來就有住帳篷的習(xí)慣，由于地方狹小，多在河谷里，山上的坡度太大，無法搭建簡易房。再加上簡易房的運(yùn)輸是個難題，所以筆者不建議用簡易房。因最后還是要修永久性住房，建議每戶發(fā)放2 000元的過渡經(jīng)費(fèi)。
　　（五）在實(shí)際過程中，重建美好家園、重建精神家園有個量化、物化、細(xì)化的問題，要把工作落到實(shí)處
　　除了修建教舍等方面，還有為災(zāi)區(qū)失去親人的學(xué)生提供家庭關(guān)愛，為學(xué)生和老師提供心理干預(yù)與情緒疏導(dǎo)服務(wù)等軟件方面的恢復(fù)重建。
　　要加強(qiáng)對同學(xué)們的心理疏導(dǎo)工作，多和同學(xué)們交交心，講一些讓他們能夠接受的事情，鼓勵他們和老師一起重建家園，重建校園。老師給同學(xué)和家長發(fā)短信和他們交談。同時，可在校園網(wǎng)上面刊登一些有關(guān)青少年心理健康方面的知識，組織一些就近的同學(xué)講授一些心理疏導(dǎo)方面的課程。
　　學(xué)?？蓮牟煌慕嵌葘叟c關(guān)懷送到每一名受災(zāi)地區(qū)學(xué)生的身邊。心理輔導(dǎo)教師對家庭損失比較嚴(yán)重的同學(xué)、特別是尚未與家人取得聯(lián)系的同學(xué)進(jìn)行了團(tuán)體心理輔導(dǎo)。同時開通熱線，為師生們提供心理援助和心理干預(yù)。開展“一幫一”結(jié)對幫扶同學(xué)，以座談會、一對一交流、提供必要的經(jīng)濟(jì)資助、帶領(lǐng)同學(xué)素質(zhì)拓展、加強(qiáng)心理輔導(dǎo)等方式幫助他們度過難關(guān)。
　　同時，在重建精神家園的過程中，可建立心理疏導(dǎo)工作室、配備心理輔導(dǎo)教師、組織文體活動等，通過這些活動，把工作落到實(shí)處。
　?。┬藿乃迣W(xué)校及借鑒國外經(jīng)驗(yàn)
　　筆者建議把災(zāi)后重建的學(xué)校規(guī)劃成寄宿制學(xué)校，把建寄宿制學(xué)校作為災(zāi)后學(xué)校重建的一個原則性規(guī)定。有關(guān)部門在規(guī)劃需要重建學(xué)校的校園面積和校舍面積時，應(yīng)將學(xué)生宿舍和食堂考慮在內(nèi)。同時，鑒于這次地震學(xué)校重建工作中，巨大的資金需求缺口，建議有些功能相近的學(xué)校合并重組，減少資金的重復(fù)占用，充分利用好建設(shè)資金。
　　我國可以借鑒美國新奧爾市遭受強(qiáng)烈颶風(fēng)侵襲后舉辦特許學(xué)校的成功經(jīng)驗(yàn)，在公辦學(xué)校的基礎(chǔ)上，引進(jìn)新的投資主體，籌集更多的教育資金，共同辦學(xué)，百花齊放，讓學(xué)生有更多、更好受教育的機(jī)會。
　　
　　【主要參考文獻(xiàn)】
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