土地征用出讓過程中地方政府與農民的博弈分析

　　摘要：當前征地己經成為各方普遍關注的焦點，農民與政府對立最激烈的方面之一就是土地征用問題。土地征用出讓的過程，是利益重新分配的過程，實際上也是利益博弈的過程。文章通過對地方政府和農民在征地出讓過程中的利益博弈分析，從而提出優化我國征地制度的運行現狀的對策。
　　關鍵詞：土地征用；地方政府；博弈
　　
　　一個博弈的完整描述包括了博弈參與者可以選擇的行為集，在選擇某種行動時已有的信息、策略集，或者給定信息下行為選擇的規則，給定所有參與者的策略選擇時的預期收益，以及決定博弈結果的均衡。土地征用出讓的過程，是利益重新分配的過程，實際上也是利益博弈的過程。
　　在土地征用階段，進行土地征用的征地方和被征地方，當一方根據自己的經濟利益決策時，另一方也會按照自己的經濟利益采取相應的行動。但由于征地雙方的信息不對稱，政府和開發者代表的征地方利用行政權力，使被征地方即農民處于相對的弱勢地位。在這種情況下，當征地雙方的選擇沒有達到均衡時，形成了利益上的“公共領域”。
　　值得特別指出的是，對農民一方來說，由于信息的不對稱，當對正常的博弈行動出現信任問題時，有可能會不顧各個過程的后果采取行動，如集體上訪、自殺或自殘等方式對應征地行為，使征地情況發生變化。
　　
　　一、土地征用出讓過程中利益的產生及其相關者
　　
　　（一）土地征用出讓過程中利益的產生
　　土地之所以能夠產生增值收益，主要是：經濟發展致使土地利用效率提高及土地需求增加造成地價上漲；人口增加導致土地利用需求量增大造成地價上漲；對城市基礎設施投資使各類城市用地更加符合城市經濟發展需要，土地開發利用能夠獲得更高的開發收益，從而導致地價支付能力增強，地價上漲；城市規劃用途的調整使土地利用條件發生變化，在變化方向有利于土地高強度化利用時，地價將上漲。
　　集體農用地轉變為國有建設用地后，土地價格成倍增加，主要由于：首先是土地開發成本的因素。集體農用地轉化為國有建設用地過程中，政府需要投入大量的固定成本，期間要進行土地平整、基礎設施和公共設施建設和配套，包括供排水系統、供電系統、電信系統、有線電視系統、道路以及學校、醫院、文體設施等的建設。因此，土地開發成本的增加將會帶動土地價格的增長。其次是需求因素。國有建設用地現己經形成比較完備的土地一級市場和二級市場，且建設用地的供給相對不足，需求卻很大，需求關系的變化也使建設土地交易價格上漲。
　　我國現有制度規定，集體建設用地不能直接進行交易。而集體建設用地進入土地市場交易的唯一渠道是通過政府對土地征用。我國城鎮建設用地一級市場也是一個高度壟斷的市場，只有一個供給者——地方政府，即使沒有腐敗“尋租”行為，建設用地的供給價格也相對比較高。這樣，較低的征用價格和較高的建設用地價格決定了土地征用出讓過程中有一個較大的增值。
　　土地征用出讓過程中的土地增值是一個漸進的過程。農用地轉換為成熟的城鎮建設用地一般要經過三個過程：土地規劃、土地征用和土地開發。土地規劃過程確定了哪些農用地將轉換為城鎮建設用地，以及轉換為何種建設用地；土地征用過程完成土地權利的轉變；土地開發過程完成土地的平整、基礎設施建設等。
　　（二）土地征用出讓過程中利益的相關者
　　土地征用出讓過程中的參與主體主要有：中央政府、地方政府、集體組織、農民和開發者。
　　
　　二、現行土地制度下地方政府與農民的博弈分析
　　
　　當前，征地己經成為各方普遍關注的焦點，農民與政府對立最激烈的方面之一就是土地征用問題。
　　通常，農民作為土地產權主體，其權力的獲得和實現是通過對村民自治組織的民主選舉和監督來實現的。聯產承包責任制后，農民擁有的土地使用權，但卻經常遭受到以集體所有權代表名義的干擾，使農民經濟權利不確定，且處于與國家、與農產品購買者的不平等關系之中，他們不能自由經營土地，只能在土地上耕作。他們遭受到以下歧視：一是亂收費、亂攤派致使農用土地使用出現了與生產不相適應的土地收益。二是農地生產勞動強度極大而收益極低，這是因為農民沒有屬于自己所有權的土地，根本無法對自己的土地進行處置。
　　
　　三、地方政府與農民的博弈分析
　　
　　參與人：代表國家權益的地方政府相關部門，村級集體組織和農民。
　　參與人行動：地方政府可采取的行動為：Dl——合法征地和D2——非法征地。其中，在當前制度下，地方政府合法征地的行為一般包括：通報征地方案和補償標準，廣泛征求村民意見，村民會議形成決議同意后，依法實施征地和補償；地方政府非法征地行動是指超越法律規定的行為規范所采取的行動，如更改土地利用現狀，屏蔽群眾知情權和參與權、壓制、分化等行動策略。
　　農民可采取的行動包括：P1——合作和P2——對抗。農民的合作行動是依照規定參與協商以表達利益訴求；而對抗行動則包括集體上訪、消極抵制以及過激行動。
　　參與人支付：土地征用中地方政府、農民以及集體的效用函村數分別用Du，Pu以及Qu來表示，在征地中，每個參與者都力求實現自己效用函數的最大值，而每個參與者的效用函數都包括兩個部分，一個是收益，另一個是成本。
　　對于地方政府的效用函數Du而言，征地收益有一般包括：土地增值中的市場收益和政績收益，前者是地方政府通過征用和出讓土地獲得土地出讓金與土地征用補償之間的收益差，已經成為地方政府財政收入的重要補充；后者是地方通過建成漂亮、整潔的現代化住宅小區、商業區或者工廠等積累下政府的政績，并進而獲得升遷等潛在收益。直接的市場收益以及政績收益為基層政府進行大規模征地提供了強大的動力。其所付出的可能成本主要集中在對村民的補償費用、村民不合作行為中產生的可能對地方政府造成的各種風險以及征地過程中的其他日常開支成本。
　　農民的收益函數Pu中的收益主要是來自地方政府的補償費用。而其付出的成本則包括：土地征用后的基本生計問題以及養老保障問題；在抵制行動中所承受的可能風險。村集體的收益函數Qu中的征地收益主要是：來自征地中對村集體的補償費用以及可能占用村民的一部分土地補償費用機會；來自地方政府的獎勵以及爭取地方政府的支持。其所付出的可能代價則是村民的不信任，不配合地方政府征地。
　　雙方博弈過程中可形成的基本策略一般包括：強制剝奪；協商合作；適當沖突；以及執行國家政策。且不同策略下雙方可獲得的收益均將出現變異，為此，假定地方政府有如下的“偏好”結構：強制剝奪>協商合作>適當沖突>執行政策；農民有如下的“偏好”結構：適當沖突>執行政策>協商合作>強制剝奪。模型假定使用1-4這個范圍的效益量進行衡量上述雙方的偏好，可得如下收益矩陣：
　　
　　在完全信息靜態博弈條件下，可以分析得出博弈的納什均衡為D2P2，即地方政府非法征地、農民對抗的結果；此結局正反映出現行我國征地制度的運行現狀。
　　
　　四、土地征用出讓過程的博弈改進
　　
　　通過上述博弈分析表明，地方政府具有獨立經濟利益傾向，并與開發者結盟作為博弈共同主體成為土地征用博弈的核心，即對上形成與中央政府的博弈，對下形成與農民的博弈，這是造成土地征用社會沖突的根本因素。
　　地方政府之所以成為土地征用出讓的核心博弈主體，一是地方政府大量的政府行為，尤其在社會的轉型期，存在著片面強化對經濟和社會工作指令性參與的現象，在工作方式上，延續“壓制-服從”模式，從而將許多政府指導的經濟行為，變為指令性行為，這在土地征用上往往表現為強制剝奪農民的土地，政府要保持“壓制-服從”的權威格局，就必須在重大經濟事件中發揮主導作用，完成土地征用工作，是對權威的一種強化；如果不能完成征用，將極大地削弱政府在其他事務上的權威地位。二是政府維持運行要有必要的經費保障，用來發放大量財政供養人員的工資，而中國當前實行的是分級財政，數額較大、質量較好的稅源大部分被上收到中央財政，地方財政比較吃緊，使開發土地資源成為充實地方財政的重要途徑。地方政府要在經濟方面發揮主導作用，還需要將積累的財政資金投入到更多的開發項目上，從而又需要占用更多的土地。三是從政策法律環境上，我國現行的法律，規定土地必須先征用后開發，政府成為土地交易中的必不可少的中間環節，從而保證了政府可以優先獲得土地開發增值的利益。
　　
　　參考文獻：
　　1、中國土地政策改革課題組.中國土地政策改革:一個整體行動框架[J]