論宅基地使用權制度的缺陷及完善

　　摘要：宅基地使用權是我國特有的一項獨立的用益物權，現(xiàn)行立法對此規(guī)定得比較零散，而且還存在大量的缺陷，這不僅損害了農民的利益，還阻礙了農村經(jīng)濟的發(fā)展，應通過多種渠道采取措施對該制度進行完善。
　　關鍵詞：宅基地使用權；用益物權；物權
　　
　　2007年10月1日起施行的《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》），以專章的形式規(guī)定了“宅基地使用權”，明確了它是一項重要的用益物權，具有積極的意義。宅基地使用權不僅關系到農民群眾的切身利益，而且事關農村的穩(wěn)定，影響著國家和社會的健康發(fā)展。但《物權法》對此的規(guī)定僅有四個條文（152條-155條）的內容，無法涵蓋宅基地使用權的諸多內容。況且，現(xiàn)行宅基地使用權制度極其不完善，存在許多漏洞，無法全面地保護農民的利益，甚至會嚴重影響農村經(jīng)濟的發(fā)展和農民生活水平的提高。因此，有必要對我國宅基地使用權制度的現(xiàn)狀做一個全面的探討。
　　
　　一、宅基地使用權的立法現(xiàn)狀
　　
　　沈宗靈先生說過：“法律概念在法律體系中具有其獨特的功能，它對法律的制定、執(zhí)行和適用均具有重要的意義，它與權利和義務緊密關聯(lián)，要構建現(xiàn)代國家的法律體系，其中最重要的一步就是設定一整套符合邏輯的、和諧而無矛盾的法律概念體系?！币虼吮仨殞φ厥褂脵噙M行明確定義。這一點《物權法》做到了。《物權法》第152條規(guī)定：“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施?！币罁?jù)法律解釋學，從體系上、文義上對這一條文進行分析我們可以看出：它明確了宅基地使用權是一項獨立的用益物權，與土地承包經(jīng)營權、建設用地使用權及地役權處于并列地位。宅基地使用權的主體僅為農村居民，城鎮(zhèn)居民是作為建設用地使用權的主體而規(guī)定的。宅基地使用權的客體僅指集體所有的土地，國有土地是建設用地使用權的客體。雖然在城鎮(zhèn)規(guī)劃過程中，存在農村居民轉變?yōu)槌擎?zhèn)居民的現(xiàn)象，但這并不意味著轉變后的城鎮(zhèn)居民仍然享有宅基地使用權，因為此時的土地已從集體所有轉為國家所有，國有土地不設立宅基地使用權。針對這一點筆者認為，由于城鎮(zhèn)規(guī)劃的需要，一些土地由集體所有轉為國家所有，原有的宅基地使用權由集體土地使用權轉為劃撥的國有土地使用權，居民雖然從農村居民轉變?yōu)槌擎?zhèn)居民，仍然享有宅基地使用權，此時宅基地使用權的客體為國有土地，而《物權法》卻忽略了這一現(xiàn)象的存在。宅基地使用權的內容有：依法取得、占有、使用土地，在宅基地上建造住宅及其附屬設施，受法律保護，在行使權利時不得妨礙公共利益和他人的合法權益等。但是，宅基地使用權的內容還應當包括權利人可以有限制地處分宅基地使用權，因為宅基地使用權是一種民事權利，權利人可以對它進行處分，考慮到宅基地使用權特殊性，權利人的處分應當是有限制的，而這一點在《物權法》第152條中卻沒有涵蓋。
　　《物權法》第153條將對宅基地使用權的取得、行使和轉讓的規(guī)定讓與了土地管理法等法律和國家的有關規(guī)定。而這些規(guī)定主要體現(xiàn)在土地管理法、擔保法及相關的政策性文件中?！锻恋毓芾矸ā返?2條第二款規(guī)定：“農村村民建住宅，應當符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內空閑地。”1999年5月6日國務院辦公廳發(fā)布的《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》第2條第二款規(guī)定：“農村的住宅不得向城鎮(zhèn)居民出售?！?004年12月24日國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》強調：“加強農村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農村購置宅基地?！蓖ㄟ^以上規(guī)定可以看出，現(xiàn)行法律確定宅基地使用主體僅限于農民，無論宅基地及建于其上的房屋均不得向外轉讓?！稉７ā返?7條規(guī)定：宅基地的使用權不得抵押?！锻恋毓芾矸ā返?2條第四款規(guī)定：“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。”根據(jù)以上規(guī)定確定：我國宅基地及建筑于其上的房屋不得抵押、不得轉讓、不得出租，宅基地使用權人享有的權利僅限于占有和使用。
　　
　　二、宅基地使用權制度的現(xiàn)存缺陷
　　
　　宅基地使用權制度是在我國土地公有制的特殊環(huán)境下產生的，是我國特有的制度。它出現(xiàn)得比較晚，也沒有其他國家的法律可以借鑒，現(xiàn)行立法中雖然規(guī)定了與宅基地使用權相關的一些內容，但是沒有形成完整的宅基地使用權制度，還存在很多缺陷。
　?。ㄒ唬┓梢?guī)范少，效力層次低，社會實用性差
　　從我國的立法現(xiàn)狀上看，現(xiàn)階段調整宅基地使用權的法律規(guī)范數(shù)量極少，而且大部分是一些規(guī)范性文件，效力層次比較低，單單靠《民法通則》和《土地管理法》來調整力度明顯不夠。《物權法》雖把宅基地使用權作為獨立的一章加以規(guī)定，但也僅只有四條的內容，并且延續(xù)了過去的政策，沒有跟上社會發(fā)展的腳步。尤其是在對待對宅基地使用權的流轉問題上，現(xiàn)行立法采取了嚴格的限制政策。但是根據(jù)現(xiàn)階段經(jīng)濟的發(fā)展，人們對一項財產的需求已經(jīng)不僅僅局限為使用價值，更重要的是財產的交換價值，何況并不是所有農民都靠宅基地來滿足其居住需求，有些農民在擁有宅基地的同時在城鎮(zhèn)購買了房屋，人們對于宅基地的需求不再僅限于占有、使用，他們需要通過轉讓、抵押、出租、出借等形式來發(fā)揮財產的更大的價值，得到更大的收益。而我國法律規(guī)定將宅基地使用權僅限定在占有和使用上，禁止轉讓、抵押、出租，限制了其效用的發(fā)揮。
　　（二）登記制度不完善
　　《物權法》第155條：“已經(jīng)登記的宅基地使用權轉讓或者消滅的，應當及時辦理變更登記或者注銷登記?！痹摋l對宅基地使用權的登記提出了要求，但是現(xiàn)行法中沒有規(guī)定宅基地使用權的登記機關，很多房地產及其產權產籍歸屬不明，房屋所有權和宅基地使用權管理混亂。同時，由于法律禁止宅基地使用權的流轉，致使宅基地使用權人在轉讓使用權后不對宅基地使用權進行轉讓登記，為產權糾紛埋下了隱患，同時造成了司法和管理的困難。
　?。ㄈ┱毓芾砘靵y，“一戶多宅”現(xiàn)象嚴重
　　根據(jù)1993年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布的《關于涉及農民負擔項目審核處理意見的通知》的規(guī)定，村民使用宅基地是無償?shù)?，這必然誘使一部分經(jīng)濟條件好的人通過各種手段獲取宅基地。再加上宅基地使用權管理制度不健全，出現(xiàn)了農民超標準建房，建了新房也拒不交出閑置宅基地，村鎮(zhèn)干部中也存在利用權力、關系多占宅基地的問題，與此同時又有些農戶分不到宅基地，出現(xiàn)了明顯的宅基地分配不公的現(xiàn)象。而且，雖然我國法律禁止城鎮(zhèn)人到農村購買宅基地，但現(xiàn)實中確實也存在著大量的城鎮(zhèn)居民到農村購買宅基地的情況，給本來就很緊張的集體土地資源又增加了壓力。這樣原本想保護集體財產，卻無法有效地保護集體及農民的財產權益，反而使宅基地的管理更亂了。
　　（四）宅基地使用權的物權效用受到了限制
　　根據(jù)《物權法》第1條的規(guī)定，制訂物權法的目的之一是充分發(fā)揮物的效用?！段餀喾ā吩诘谑麓_定了宅基地使用權具有物權性質，卻同時限制了其物權效用的發(fā)揮，將宅基地使用權僅確定為占有和使用，禁止轉讓、抵押、出租，使宅基地使用權不能充分發(fā)揮其效用。這一限制不符合市場經(jīng)濟的要求，沒有體現(xiàn)出效益優(yōu)先的價值取向。宅基地不能抵押、入股，不能以其他合理的手段進行流轉，農民融資困難，這樣一種對農民居住的基本保障措施卻嚴重阻礙了農村經(jīng)濟的發(fā)展和農村居民生活水平的提高。
　　
　　三、完善宅基地使用權制度的若干建議
　　
　　從以上的缺陷分析中我們可以看出，缺陷產生的根源在于現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展對宅基地使用權的需求與我國立法產生了矛盾。要解決這些缺陷，就必須從根本上解決這個矛盾。
　　
　　（一）制定《宅基地使用權法》
　　構建一個完整的宅基地使用權的法律體系是完善宅基地使用權制度的前提。我國宅基地使用權缺乏法律依據(jù)，應仿照《城市房地產管理法》制定一部完整的、系統(tǒng)的《宅基地使用權法》，詳細規(guī)定宅基地使用權的概念、取得方式、內容、行使、消滅、流轉、法律責任及其他法律應當規(guī)定的條款。
　?。ǘ┙⑼晟频恼厥褂脵嗟怯浿贫?br/>　　我國目前的不動產登記制度存在多個登記機關、多頭登記的問題，即由國土管理機關、房產管理機關、礦產管理機關及林業(yè)管理機關等，分別負責不動產物權或準物權的登記，沒有一個統(tǒng)一的、與行政管理脫鉤的不動產登記制度。宅基地使用權的登記問題也深受其害，帶有濃厚的行政意味。孫憲忠先生認為，從實質主義登記原則、公示要件主義原則出發(fā)，不動產登記機關應該是司法機關，而不是行政機關。我國宅基地使用權的登記機關應該與行政管理相脫鉤，統(tǒng)一到縣級人民法院，同時應明確登記與否并不影響宅基地使用權轉讓合同的效力，只是不能對抗善意的第三人。
　?。ㄈ┙⒄厥褂脵嗟臒o償使用與有償使用相結合的制度
　　宅基地使用權的無償使用雖然在一定程度上減輕了農村居民的負擔，但是卻造成了“一戶多宅”現(xiàn)象的泛濫，影響宅基地資源的合理分配。應建立農村宅基地無償使用與有償使用相結合的制度?！盁o償使用”針對的是“一戶一宅”的規(guī)定，“有償使用”則專指對“一戶一宅”以外的宅基地進行收費，換句話說就是只對多占、超占的宅基地的使用進行收費。這樣，既考慮了國家減輕農村居民負擔的政策，又能夠約束多占、超占宅基地的行為，利于土地資源的節(jié)約。有償使用的具體規(guī)定如下：對在標準面積范圍內的宅基地不收取任何費用；對超過標準面積的宅基地收取超占宅基地使用費；不交超占宅基地使用費的，集體經(jīng)濟組織可以給予合理的寬限期，在寬限期內仍沒有正當理由拒不交付的，集體經(jīng)濟組織有權收回超占的宅基地；集體經(jīng)濟組織收取的超占宅基地使用費應用于集體公共設施建設，不得挪作他用；集體經(jīng)濟組織成員有權對集體經(jīng)濟組織的行為進行監(jiān)督。
　　（四）建立宅基地使用權交易市場，全面發(fā)揮宅基地使用權的物權效用
　　目前，宅基地使用權的轉讓、出租、抵押等流轉行為是被嚴格禁止的，阻礙了宅基地使用權的物權效用的發(fā)揮，引發(fā)了許多問題?，F(xiàn)實經(jīng)濟的發(fā)展狀況迫切需要建立宅基地使用權交易市場，必須做好以下幾個方面：放寬宅基地使用權人的身份限制，非本農村集體經(jīng)濟組織成員的人可以通過轉讓、承租等非申請的方法獲得宅基地使用權；對超占、多占的宅基地的使用要繳納使用費；通過立法，明確規(guī)定宅基地使用權可以單獨出租、出賣、抵押、贈與及入股等，并同時規(guī)定通過以上方法喪失宅基地的不得再申請宅基地；如果移轉的宅基地屬于原使用權人多占、超占的宅基地的，移轉后的宅基地使用權人仍需向集體經(jīng)濟組織繳納多占、超占宅基地使用費；宅基地使用權的取得、變更及消滅，都必須到縣級人民法院進行登記，不登記不能對抗善意的第三人；建立宅基地使用權流轉市場，規(guī)范流轉行為，對采用非法手段進行暗箱操作的要進行嚴懲；明確規(guī)定不論宅基地使用權輾轉于誰手，宅基地的所有權仍歸本集體經(jīng)濟組織所有，使用權人應無條件接受集體組織的管理。
　　
　　四、結束語
　　
　　宅基地使用權制度是一個新生的制度，是中國特色的社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展到現(xiàn)階段的必然產物，它事關九億農民的切身利益，是解決“三農”問題的重要措施，應當正確看待而不能刻意的進行遏制，否則就違背了市場經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律。但目前我國宅基地使用權制度還很不完善，存在許多制度上的欠缺，并且沒有一個良好的法制環(huán)境對其進行保障，急待進一步的探討和研究。
　　
　　參考文獻：
　　1、沈宗靈.法理學[M].高等教育