城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下小城鎮(zhèn)發(fā)展的戰(zhàn)略思考

　　摘要：發(fā)展小城鎮(zhèn)既是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展所需，也是帶動(dòng)農(nóng)村奔小康的必由之路。當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展滯后是多種因素相互疊加綜合作用的結(jié)果，在今后的發(fā)展中要取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，必須從提高城鎮(zhèn)化水平、解決“三農(nóng)”問題及擴(kuò)大內(nèi)需的戰(zhàn)略高度來分析小城鎮(zhèn)的戰(zhàn)略地位，并從規(guī)劃、突出特色、強(qiáng)化功能、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及制度與體制創(chuàng)新等方面來確保小城鎮(zhèn)的持續(xù)健康發(fā)展。
　　關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；小城鎮(zhèn)；發(fā)展戰(zhàn)略；
　　
　　一、引言
　　
　　十一屆三中全會(huì)以后，伴隨農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇與初步發(fā)展，小城鎮(zhèn)發(fā)展問題一度引起各界重視，從費(fèi)孝通先生1984年提出“小城鎮(zhèn)，大問題”，到十五屆三中全會(huì)提出“發(fā)展小城鎮(zhèn)是帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的大戰(zhàn)略”以及十六大報(bào)告指出“堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”，表明了黨中央始終把提高城鎮(zhèn)化水平，加快小城鎮(zhèn)發(fā)展作為全面建設(shè)小康社會(huì)進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)第三步戰(zhàn)略部署的重要內(nèi)容，同時(shí)也是對(duì)多年實(shí)踐探索的充分肯定和總結(jié)升華。然而從多年實(shí)踐可以看出，政府雖然提倡大力發(fā)展小城鎮(zhèn)，并在政策上偏愛小城鎮(zhèn)，但以小城鎮(zhèn)為主的城市化道路并沒有取得預(yù)期效果。如1978～2001年中國(guó)城市化速度年均增長(zhǎng)0.63個(gè)百分點(diǎn)，其中1978～1984年年均增長(zhǎng)為0.85個(gè)百分點(diǎn)，1985年中國(guó)提出大力發(fā)展小城鎮(zhèn)，允許農(nóng)民自帶口糧進(jìn)入小城鎮(zhèn)，以及城鎮(zhèn)化各項(xiàng)改革加快之后，中國(guó)城鎮(zhèn)化的速度反而放慢，如1984～1992年中國(guó)年城鎮(zhèn)化速度為0.58個(gè)百分點(diǎn)，比前6年下降了0.27個(gè)百分點(diǎn)，1992～1997年城鎮(zhèn)化速度進(jìn)一步下降為0.46個(gè)百分點(diǎn)；1997～2000年，城市吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力比例分別為59.7%、50.4%、53.9%和57.9%，而小城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村勞動(dòng)力的比例為14%、14.99%和19%。由此可見，改革開放以來中國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力空間轉(zhuǎn)移的主要目的地仍是城市，而不是小城鎮(zhèn)，另外，小城鎮(zhèn)在自身發(fā)展過程中還存在平均規(guī)模小、集聚與輻射能力差、資源浪費(fèi)與環(huán)境污染等問題，小城鎮(zhèn)發(fā)展之所以與政府預(yù)期發(fā)生偏差，是由于小城鎮(zhèn)的建設(shè)與發(fā)展沒有得到農(nóng)民的認(rèn)同，小城鎮(zhèn)發(fā)展存在體制與制度瓶頸，以及小城鎮(zhèn)的發(fā)展未能從區(qū)域整體發(fā)展的角度，從解決“三農(nóng)”問題和區(qū)域城鎮(zhèn)體系協(xié)調(diào)發(fā)展的高度引起高層在實(shí)踐中的重視而不只是停留在口頭上，降低了小城鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)發(fā)展中的橋梁和紐帶作用。
　　
　　二、農(nóng)村城市化進(jìn)程中小城鎮(zhèn)發(fā)展的戰(zhàn)略地位
　　
　　（一）實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路的重要一元
　　城鎮(zhèn)化是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)實(shí)現(xiàn)人口集聚、財(cái)富集聚、技術(shù)集聚和服務(wù)集聚的過程。同時(shí)也是一個(gè)生活方式轉(zhuǎn)變、生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變、組織方式轉(zhuǎn)變和文化方式轉(zhuǎn)變的過程。城市化水平是一個(gè)國(guó)家文明發(fā)達(dá)和社會(huì)進(jìn)步程度的重要標(biāo)志。中國(guó)城鎮(zhèn)化問題，不僅僅決定著4.6億城市居民的福祉，更是一個(gè)決定著中國(guó)幾億農(nóng)民最終命運(yùn)的重大問題，因此理應(yīng)受到全社會(huì)的關(guān)注。改革開放以來，中國(guó)城市化水平由1978年的17.9%迅速提升到2001年的37.66%，按世界城市化發(fā)展的一般規(guī)律，目前中國(guó)正處于城鎮(zhèn)化高速發(fā)展階段，但是與世界高收入國(guó)家75%的城市化率，中等收入國(guó)家60%的城市化率和世界平均50%左右的城市化率相比，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率明顯偏低且嚴(yán)重滯后于工業(yè)化率和中國(guó)非農(nóng)就業(yè)比重。過低的城市化率愈發(fā)顯現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的深層次矛盾。如何處理好城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化，大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展問題是中國(guó)城市化進(jìn)程中必須解決的重大課題。中國(guó)大中城市進(jìn)城門檻過高，城市容量有限，尤其是隨著各項(xiàng)改革進(jìn)一步深化，企業(yè)下崗職工、相關(guān)分流人員及越來越多的大學(xué)畢業(yè)生都需要解決就業(yè)問題，這將使大中城市的就業(yè)壓力增大，從而勢(shì)必影響到農(nóng)村低素質(zhì)人口向大中城市的轉(zhuǎn)移，因而特殊的中國(guó)國(guó)情決定了今后一段時(shí)間內(nèi)中國(guó)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的大規(guī)模轉(zhuǎn)移和城市化推進(jìn)，相當(dāng)程度上還得依賴于小城鎮(zhèn)。同時(shí)由于小城鎮(zhèn)是中國(guó)城市化發(fā)展的基礎(chǔ)和生長(zhǎng)點(diǎn)，具有聯(lián)系城鄉(xiāng)和低成本的特殊優(yōu)勢(shì)，其必將成為中國(guó)低素質(zhì)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的最佳選擇地。
　　（二）解決中國(guó)“三農(nóng)”問題的現(xiàn)實(shí)選擇之一
　　在剛剛結(jié)束的“兩會(huì)”上，“三農(nóng)”問題成為與會(huì)代表們普遍關(guān)注的熱點(diǎn)之一，中央一號(hào)文件也將農(nóng)民增收問題列為政府工作的重中之重。“三農(nóng)”問題始終是關(guān)系中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局的根本問題，這個(gè)問題解決得好，就成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力和社會(huì)穩(wěn)定的堅(jiān)實(shí)支撐，一旦出現(xiàn)了偏差，就會(huì)阻礙國(guó)家全面建設(shè)小康社會(huì)和現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。“三農(nóng)”問題歸納起來就是低收入的農(nóng)民，低效率的農(nóng)業(yè)和欠發(fā)展的農(nóng)村。這三個(gè)問題是相互制約、環(huán)環(huán)相扣，每一個(gè)問題的惡化都會(huì)造成其他問題連鎖反應(yīng)式地惡化。如何解決“三農(nóng)”問題，關(guān)鍵不在農(nóng)業(yè)本身而在農(nóng)業(yè)之外，在于必須大規(guī)模減少農(nóng)民數(shù)量，提高每個(gè)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的資源占有量和經(jīng)營(yíng)規(guī)模，這樣才能促進(jìn)農(nóng)業(yè)內(nèi)部分工，提高農(nóng)業(yè)的全要素生產(chǎn)率。據(jù)《2001～2002年中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告》測(cè)算，通過城市化，當(dāng)中國(guó)農(nóng)村人口數(shù)量降到全國(guó)人口的25%以下時(shí)，中國(guó)農(nóng)村土地才有可能實(shí)現(xiàn)規(guī)模化、專業(yè)化和集約化的生產(chǎn)，農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)化、商品化的比例才能得到提高，農(nóng)民才能從傳統(tǒng)農(nóng)民變?yōu)楝F(xiàn)代化農(nóng)業(yè)工人，人均收入水平和整體素質(zhì)才能達(dá)到與城鎮(zhèn)人口相等或接近的水平，真正實(shí)現(xiàn)共同富裕的現(xiàn)代化要求，而要大量減少農(nóng)民，大量吸收農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，只能依靠大中小城市和小城的鎮(zhèn)共同解決。
　　（三）有利于擴(kuò)大內(nèi)需，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展
　　現(xiàn)在農(nóng)村的內(nèi)需不足十分突出，其整體消費(fèi)水平僅相當(dāng)于城市居民20世紀(jì)80年代初的水平，目前占全國(guó)60%以上的農(nóng)村人口，其消費(fèi)能力僅占全國(guó)消費(fèi)水平的40%左右，農(nóng)村過低的消費(fèi)需求已對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生一定影響。目前中國(guó)有20358個(gè)建制鎮(zhèn)和3萬多個(gè)集鎮(zhèn)，發(fā)展小城鎮(zhèn)對(duì)內(nèi)需拉動(dòng)和改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)格局具有極為重要的意義，一是小城鎮(zhèn)要建設(shè)，本身就能帶動(dòng)50多個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。二是農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)變?yōu)槭忻窈螅蜁?huì)打破長(zhǎng)期固化的“工業(yè)國(guó)家、農(nóng)村社會(huì)”的畸形社會(huì)結(jié)構(gòu)，居民消費(fèi)觀念、消費(fèi)行為與消費(fèi)水平都會(huì)發(fā)生很大變化，這將在一定時(shí)期內(nèi)提供穩(wěn)定增長(zhǎng)的消費(fèi)需求，成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的強(qiáng)大推動(dòng)力。據(jù)世界銀行專家估計(jì)，城市化水平每提高1個(gè)百分點(diǎn)，直接消費(fèi)可拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)0.5個(gè)百分點(diǎn)，綜合拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)至少2個(gè)百分點(diǎn)以上。
　　
　　三、農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中小城鎮(zhèn)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇
　　
　　確定中國(guó)小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，必須突破傳統(tǒng)“就城鎮(zhèn)論城鎮(zhèn)”的思維定勢(shì)。這種思維的根本缺陷就是割裂了小城鎮(zhèn)發(fā)展與社會(huì)基本單位的有機(jī)聯(lián)系，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化時(shí)代城鎮(zhèn)體系與新勞動(dòng)地域分工形成的宏觀背景認(rèn)識(shí)不足，缺乏城鄉(xiāng)綜合的視角，導(dǎo)致小城鎮(zhèn)發(fā)展的隨意性大、城鎮(zhèn)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)布局雷同、工業(yè)弱質(zhì)化及后勁不足，使得小城鎮(zhèn)作為城市與鄉(xiāng)村的紐帶和橋梁作用不能充分發(fā)揮。實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)，要求小城鎮(zhèn)發(fā)展應(yīng)在遵循城鎮(zhèn)發(fā)展客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上，按照經(jīng)濟(jì)全球化與區(qū)域一體化的基本思路，從區(qū)域整體的角度來把握小城鎮(zhèn)的功能定位，使小城鎮(zhèn)發(fā)展與整個(gè)區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局、社會(huì)發(fā)展相銜接，與大中小城市發(fā)展相協(xié)調(diào)，與農(nóng)村發(fā)展緊密結(jié)合，進(jìn)而以此為依托，促進(jìn)農(nóng)民思維方式、生產(chǎn)方式和生活方式的根本轉(zhuǎn)變，加速農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的健康發(fā)展。為此，在實(shí)踐中應(yīng)做好以下幾個(gè)方面：
　　（一）以規(guī)劃為先導(dǎo)，堅(jiān)持走“非均衡-均衡”的發(fā)展戰(zhàn)略
　　小城鎮(zhèn)發(fā)展必須緊抓規(guī)劃這個(gè)龍頭，做到科學(xué)規(guī)劃、合理布局。要從區(qū)域發(fā)展的全局出發(fā)，按照經(jīng)濟(jì)區(qū)的需要設(shè)立小城鎮(zhèn)，著力推動(dòng)大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。要堅(jiān)持“非均衡-均衡”的發(fā)展戰(zhàn)略，打破小城鎮(zhèn)發(fā)展的平均主義，重點(diǎn)扶持縣城和大、中城市邊緣區(qū)部分基礎(chǔ)條件較好、區(qū)位優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)實(shí)力、流通功能和發(fā)展?jié)摿Χ济黠@的建制鎮(zhèn)，讓它們成為當(dāng)?shù)氐摹跋劝l(fā)”地區(qū)，使之盡快完善功能，發(fā)揮農(nóng)村地域性經(jīng)濟(jì)、文化中心的作用，進(jìn)而帶動(dòng)周邊區(qū)域空間的均衡發(fā)展。
　　
　　（二）因地制宜，分類指導(dǎo)，突出特色
　　社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的非均衡性和區(qū)域的差異性，使得小城鎮(zhèn)在發(fā)展的過程中出現(xiàn)了各種各樣的功能分化，因此，以區(qū)域條件為基礎(chǔ)，突出特色及加強(qiáng)小城鎮(zhèn)的分類指導(dǎo)已成為未來小城鎮(zhèn)持續(xù)發(fā)展的必然要求。比如，從小城鎮(zhèn)的空間布局來看，大都市邊緣區(qū)小城鎮(zhèn)，可依賴比鄰大城市的優(yōu)勢(shì)，發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)和生活服務(wù)區(qū)，以幽靜、舒適的人居環(huán)境和完善便捷的交通通訊條件吸引人口；遠(yuǎn)郊區(qū)小城鎮(zhèn)，可以借助大都市的交通、技術(shù)和市場(chǎng)，發(fā)展特色集群產(chǎn)業(yè)形成專業(yè)市場(chǎng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；農(nóng)業(yè)地帶小城鎮(zhèn)可以與當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)特色經(jīng)濟(jì)相結(jié)合，以龍頭企業(yè)與農(nóng)產(chǎn)品流通市場(chǎng)的構(gòu)建，推動(dòng)農(nóng)業(yè)地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從小城鎮(zhèn)發(fā)展定位來看，不發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)重點(diǎn)放在重點(diǎn)鎮(zhèn)的規(guī)模擴(kuò)張和功能強(qiáng)化上，發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)將發(fā)展重點(diǎn)鎮(zhèn)和促進(jìn)小城鎮(zhèn)向中小城市的轉(zhuǎn)化并重。
　　（三）強(qiáng)化功能，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)的聚集與擴(kuò)散效應(yīng)
　　當(dāng)前，發(fā)展小城鎮(zhèn)要適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的需要，重點(diǎn)抓好四個(gè)結(jié)合：一是與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合。小城鎮(zhèn)建設(shè)要依據(jù)本區(qū)域市場(chǎng)、資源特點(diǎn)，選準(zhǔn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局，促進(jìn)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。二是與發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化相結(jié)合。圍繞重點(diǎn)龍頭企業(yè)，積極培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)及其他關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。三是與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)二次創(chuàng)業(yè)相結(jié)合。早期模式的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成很大的破壞，并普遍存在著吸引力與輻射力弱、濫占耕地、資源利用率低等問題，隨著市場(chǎng)機(jī)制趨于健全，早期模式的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)生存空間越來越小，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)型與集群已是新時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和城鎮(zhèn)發(fā)展的必然要求。目前中國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)正處在第二次創(chuàng)業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)急待產(chǎn)業(yè)化的轉(zhuǎn)型時(shí)期，充分發(fā)揮小城鎮(zhèn)集聚功能，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中。四是與大力發(fā)民個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)相結(jié)合。個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)資金來源廣泛，投入成本低，吸納勞動(dòng)力多，是小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)中潛力巨大的增長(zhǎng)點(diǎn)，小城鎮(zhèn)要從優(yōu)化環(huán)境和運(yùn)行機(jī)制入手，吸引廣大農(nóng)民和社會(huì)各方面進(jìn)鎮(zhèn)投資興業(yè)。
　　（四）構(gòu)筑小城鎮(zhèn)發(fā)展的制度基礎(chǔ)，為其內(nèi)生增長(zhǎng)提供制度保障
　　小城鎮(zhèn)發(fā)展中出現(xiàn)的各種矛盾和問題，最根本的原因還在體制性障礙和政策環(huán)境的制約，為此，第一，積極推進(jìn)以居住地和職業(yè)為主要依據(jù)的戶籍制度改革，對(duì)申請(qǐng)入住小城鎮(zhèn)的農(nóng)民，正確對(duì)待和處理好其對(duì)土地的承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和農(nóng)村集體資產(chǎn)的所用權(quán)與利益分配權(quán)。允許入鎮(zhèn)農(nóng)民在一定時(shí)期內(nèi)保持原有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，通過建立土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，允許其以宅基地?fù)Q取適當(dāng)?shù)某擎?zhèn)住宅用地。第二，加快土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)土地收益留成的合理化。目前關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的呼聲很高，可考慮在小城鎮(zhèn)率先建立區(qū)域農(nóng)地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)用地向種田能手集中，逐步放開小城鎮(zhèn)建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)，徹底放開二級(jí)市場(chǎng)，提高城鎮(zhèn)土地利用率。第三，完善社會(huì)保障制度，逐步建立適應(yīng)小城鎮(zhèn)發(fā)展的社會(huì)養(yǎng)老保障制度、社會(huì)醫(yī)療制度和社會(huì)福利救濟(jì)制度。第四，引入市場(chǎng)機(jī)制，樹立經(jīng)營(yíng)城市的理念，建立起真正的多元化投資體制。建設(shè)資金問題是小城鎮(zhèn)發(fā)展中必須解決的問題。據(jù)有關(guān)測(cè)算，小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)每平方公里投入至少需2.5億元。從總體上看，目前中國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)多元投資格局已逐步形成，但由于市場(chǎng)機(jī)制引入不夠，社會(huì)投資和信貸投資明顯不足，農(nóng)民集資、進(jìn)城費(fèi)和財(cái)政投資是其資金來源的主流，真正的社會(huì)投資主體還未完全確立。為此，應(yīng)逐步建立健全以政府投資拉動(dòng)社會(huì)投資多元化的新型投資機(jī)制，采取降低門檻，鼓勵(lì)農(nóng)民自帶資金到城鎮(zhèn)興業(yè)安家，對(duì)一些經(jīng)營(yíng)型的項(xiàng)目實(shí)行“誰投資、誰受益”的原則，廣泛吸納社會(huì)資金；同時(shí)從區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的角度，完善要素市場(chǎng)和產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的建設(shè)，優(yōu)化小城鎮(zhèn)整體運(yùn)行環(huán)境。第五，把鎮(zhèn)政府的主要職能轉(zhuǎn)變到制訂發(fā)展規(guī)劃、引導(dǎo)和協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、依法監(jiān)管社會(huì)事務(wù)和組織公共設(shè)施建設(shè)等方面來，提高公眾參與意識(shí)，將小城鎮(zhèn)的管理模式由管理型向創(chuàng)業(yè)型轉(zhuǎn)變。
　　
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