“消極腐敗”成因剖析

　　認識不清和重視不夠是造成“消極腐敗”蔓延的主觀原因。不少人認為只有貪污受賄才屬于腐敗行為，而“吃點、喝點、玩點、用點”根本算不上什么腐敗。
　　
　　盡管“消極腐敗”表述已經使用多年，但內涵和外延到底是什么并沒有一致的看法。美國專家海德海墨根據人們對于腐敗行為的容忍程度，曾把腐敗區分為“黑色腐敗”（受社會普遍譴責的腐敗行為，希望在原則的基礎上對之予以懲罰）、“白色腐敗”（社會上大多數人不認為應當受到懲罰的腐敗行為）和“灰色腐敗”（具有廣泛爭議的腐敗行為）三種類型。所謂的腐敗只有黑色腐敗和界于黑色與白色之間的灰色腐敗。在本文中，我們所區分的“積極腐敗”和“消極腐敗”分別與海德海墨所區分的“黑色腐敗”和“灰色腐敗”相對應。
　　
　　“消極腐敗”產生的根源
　　
　　首先，認識不清和重視不夠是造成“消極腐敗”蔓延的主觀原因。在很長一段時間里，甚至在有關“什么是腐敗”的問題上都還存在著相當大的分岐。不少人認為只有貪污受賄才屬于腐敗行為，而“吃點、喝點、玩點、用點”根本算不上什么腐敗。
　　其次，現行有關行政管理體制上的弊端、漏洞是造成“消極腐敗”蔓延的客觀原因。在財政預算管理體制上，由于存在著預算內和預算外的劃分，預算外資金基本上是監督失控的，加之財政支出基本上都是由“一支筆”來決定，這就很容易導致資金使用上的“軟約束”。在財政收入體制上，由于存在著普遍的創收制度，單位創收又和單位的預算掛鉤，從而將權力與利益牢固地捆綁在一起，客觀上刺激了各單位擴大創收的沖動，大部分創收甚至直接進入到預算外，這就為滋生各種“消極腐敗”現象提供了肥沃的土壤。
　　第三，決策體制上的弊端也是造成“消極腐敗”蔓延的根本原因之一。一些“消極腐敗”的產生與盛行，與現行權力過分集中的領導決策體制直接相關。鄧小平同志曾經說過：“權力過分集中的領導體制是目前我們所特有的官僚主義的一個總病根”。權力過分集中的決策體制不僅為個人專斷決策打開方便之門，而且不可能得到真正有效的監督和制約。
　　第四，政策執行不力是造成“消極腐敗”蔓延的重要原因。長期以來，我們就“消極腐敗”現象已制定出大量的規章制度，但是由于執行不力，導致這些規章制度在反腐敗方面的作用大打折扣。就拿公款吃喝來說，我們相繼出臺了多個文件，對接待的檔次、金額、陪同人數，甚至是菜的分量都進行了規定，但結果卻是“幾十個文件管不住一張嘴”。此外，在公款配車、公款旅游、公款出國、公務招待、辦公用房也都有相應的規定，但往往得不到有效執行，甚至形同虛設。
　　
　　如何從根本上治理“消極腐敗”
　　
　　統一認識，高度重視。各級黨政機關要按照黨的十七大的有關精神，真正提高對于“消極腐敗”現象嚴重危害的認識，提高反對和治理“消極腐敗”現象的自覺性。
　　進一步深化相關體制改革，這是治理“消極腐敗”的治本之策。特別是財政預算體制改革、財政收入分配體制改革對于治理多種揮霍浪費型的消極腐敗現象會起到釜底抽薪、立竿見影的功效。首先，必須深化財政預算管理體制改革，統一預算內和預算外，實行“一本賬”，使全部預算都要納入到人大監督范圍。其次，必須改革財政收入分配體制，逐步廢除行政性收費項目。對于保留的行政收費項目要實行徹底的“收支兩條線”，廢除收費和預算之間的掛鉤，徹底切斷部門權力和部門利益之間的聯系。
　　深化決策體制改革，克服權力過分集中。在決策體制改革方面，黨的十七大已經提出了一系列明確要求。近期來看，就是要“推行地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部票決制。” “票決制”普遍化將有效分解權力，是克服權力過分集中的有效對策。
　　落實關鍵政務信息公開，真正使“權力在陽光下運行”。在過去一些年里，政務公開一直在推行，十六大以來，黨務公開也提上日程，但公開一直得不到有效保障，特別是關鍵政務信息保密成了公開的最大難點。要有效防治各種“消極腐敗”現象，一個關鍵的對策就是對決策信息，財政預算信息，特別是“三公消費”等信息，領導干部個人必要的生活細節信息進行公開。同時，要通過立法保障媒體對于公共權力運行的監督權。
　　建規立制，嚴格執法，提高對于各種“消極腐敗”現象的打擊力度。盡管在過去若干年里，黨政機關已經制定了為數不少的查處消極腐敗現象的規定，但存在規定重復、混亂，具體規定比較籠統、操作性差，執行機關不明確等問題，結果使很多的規定沒有發揮效果，甚至完全成為擺設。因此，要對以往的規定進行清理，在合并精簡的基礎上，消除薄弱環節，特別是要明確實體標準、責任歸屬和懲治規定。應當明確紀檢監察機關作為統一的執法機關，打擊“消極腐敗”行為。（作者分別為清華大學廉政與治理研究中心主任、教授；清華大學公共管理學院博士后）