基層干群關系中的信任問題

　　近期發生的群體性事件在起因和過程上有一個共同的特點，就是群眾對基層政府及其工作人員缺乏信任。這種缺乏信任主要表現在如下幾個方面：其一，從對具體工作人員的質疑發展到對某一級政權的不滿。早些年，農民一般只對個別黨政干部表示不滿，一般都會把腐敗、不關心民眾困苦甚至侵犯群眾利益視為個人行為。然而，近幾年來，群眾不再將某一級基層政權與個別工作人員區分開來。其二，對法律的正義性和政府行為的公正性表示懷疑。部分民眾表示司法不會公正處理某些事件和地方黨政領導會官官相護。其三，信任危機的對象在加速上移。這一點在農村最為典型。以前農民一般只是質疑某些村級組織和村干部的非法行為，還將希望寄予縣鄉政府，而現在有些群眾并不寄希望于縣鄉政府。
　　應該說，目前干群關系中這種缺乏信任現象的原因較為復雜，除了近些年出現了許多腐敗現象外，鄉村公共權力組織的職能與角色變換也是一個十分重要的原因。
　　一般認為，現代社會主要依靠對資源的控制和分配來實現治理，不能向社會分配資源就不能發揮應有的影響力。現在的一些鄉鎮沒有一級政府完備的職能和權力，無力滿足本地居民的公共服務需求。尤其是取消農業稅以后，保住鄉鎮政府工作人員的基本工資，養活自己成為相當多鄉鎮政府工作的重中之重。“鄉鎮政府有錢養兵，無錢給農民辦事”，鄉鎮政府在群眾心目中的地位逐步下降。鄉鎮干部日常工作的大部分時間不是招商引資，到處拉項目，搞政績工程，就是準備迎接上級檢查，很難真正做到為群眾排憂解難。鄉鎮如此，村級組織也就更不用說了。現在的一些村級組織更“既無錢養兵，又無錢給農民辦事”。在群眾心目中村干部也沒有能力給他們提供有效的保護。而某些利益集團甚至黑惡勢力利用國家政法部門某些人的保護來作奸犯科，或者是政法部門的極個別人假借黑惡勢力來獲利。這些事實的客觀存在，一定程度上影響了群眾對基層干部的信任度。
　　群眾對基層干部特別是組織缺乏信任，直接的后果就是國家的社會控制和動員能力下降。我在湖南調查時，對有的鄉鎮干部對政府動員農民興修水利而農民根本不理睬這類事情深表困惑。但農民們則說，“修水利當然是件好事。可有的干部已經不是為人民服務的人了，他們做這些事如果不是為了升官就是發財”。可見，一個缺乏民眾信任的政府其社會動員能力是不強的。
　　要化解農民對基層干部的不信任，從根本上改善鄉村干部與群眾的關系，有許多工作要做。這其中非常重要的，是改變現有的鄉村公共權威缺失的狀況。
　　近代以來，現代民族國家在中國經歷了漫長而艱辛的建構過程，尤其是新中國成立以來“社會國家化”和改革之后“國家社會化”兩條不同的鄉村社會國家政權建設之路，更是在艱難曲折中前進的。但是不管是前者全能主義國家的嘗試還是后者試圖在鄉村建立公民社會的構想，都只不過是現代民族國家成長過程中的不同路徑而已。
　　鄉村治理，是一個由國家和社會共同作用而形成的公共權威實現對鄉村社會調控和治理的動態過程，管理日趨多元化的鄉村社會，沒有足夠的公共權威是很難想象的，面對日益衰敗和變異的鄉村，重建鄉村公共權威或許應該成為當下新農村建設以及鄉村治理體制改革的出發點和落腳點，這也是從根本上改善基層干部與群眾關系的最終出路。（作者為中國社會科學院農村發展研究所社會問題研究中心主任、教授）