市政建設“風水”跟著領導轉？

　　市政建設的規劃需要科學和理性的思考，具體的實施更需要強有力的經濟實力和強大的執行力。官員換屆的因素給市政建設帶來的影響不容小視。我們對過去失敗的教訓應該引以為戒，而更希望它能成為一種積極和正面的推動力。
　　
　　“來到這里12年，發現市政建設總是搞‘一窩蜂’似的運動。”這是在北方某城市里住了12年的小劉被問起對于當地市政建設的看法時，冒出來的第一句話。“當年大搞綠化，墻拆了不少，可綠倒沒有多見，卻著實打擊了這里的第三產業。隔了一段時間又搞起了‘三年大變樣’，拆沿街門臉，拆城中村，整頓污染企業，剛開始還真有點轟轟烈烈的感覺。”小劉仔細回想一下，巧的是，這些當地市政建設的大動作都是在當地政府換屆不久之后開展的。
　　而在上海工作的小梁的家鄉似乎就比較幸運一點，“前一屆政府搞了很多市政方面的建設，換屆之后，現在也一直還在進行當中。不過與某些地方純粹靠財政預算不同，我們家鄉搞建設基本就都指望那邊最大的一家企業出資。”
　　今年1月，全國31個省區市又選舉產生了新一屆省級人大、政府、政協的領導班子，新一輪的換屆已經完成。
　　
　　背后的換屆因素
　　
　　“新官上任都會有一些新的變化，”中國人民大學行政管理學系主任、行政管理學研究所所長毛壽龍教授在接受本刊記者采訪時說，“新上任的官員一般都會采取新的舉措，比如在規劃上有新想法，或是加大執行力度等。基本上會落實在幾個方面：修建政府大樓、交通網絡、標志性建筑、小區等等。最近幾年也開始出現一些和比較熱門的會展相關的，例如會展中心、體育館等。”城市基礎性設施建設中，房地產開發修建小區、景觀大道、環路、標志性建筑、廣場、辦公大樓，進一步規劃工業園區等等也都是重頭戲。
　　“但其中存在的‘面子工程’、‘政績工程’也比較明顯。”毛壽龍教授也表示，“一方面，我們不能說這些規劃或工程純粹是做秀、為了面子，但是對于現在的政府官員來說，在任的時間比較短，而且都要講究有自己特色，所以這樣就會出現幾種情況：一是可能上屆沒有做完的事情就不做了，如果給別人彌補，那么功勞就是別人的不是自己的。因此就會出現一些爛尾工程。二是由于新官上任之后地方的發展思路發生變化可能會產生一些問題。比如說，可能本來是規劃東城發展的，那么新官可能就會轉到西城發展了。還有一個，可能這種地方發展思路來說，官員的主觀因素在里面起的作用比較大，主觀因素比較強。”在地方城市建設中，地方發展思路更多是以官員個人的意愿為主，而不是集體智慧結果的現象也是屢見不鮮。甚至還出現過這樣的現象：如果當地在任的官員，個人比較喜歡橋，那么城市里就會看見興建大量的橋；如果官員比較喜歡西式建筑，那么城市里在官員在任的時期就會到處都能看見新建的歐式建筑。“官員的主觀意志占很大的成分，這樣就會產生一些在項目規劃建設上的遺留問題；也可能因為要爭取時間，從而在城市的拆遷、土地使用以及民工工資等方面不同程度地產生一些問題。這些都可能會加大城市的財政負擔。”毛壽龍教授說。
　　“剛上任的領導都要講究一點‘三把火’的，”一位不肯透露姓名的地方官員在接受本刊記者采訪時嘆道，“有些就喜歡搞些形象工程，不考慮地方的長遠利益。眼光就盯在任期之內，急功近利。城市的市政基礎設施要好，才會有發展的后勁；要不然就是外強中干。只考慮形象工程、大工程是要不得的，‘群眾利益無小事’嘛。”這位地方官員的確是有自己的想法，但是，也許并不是每一個地方官員都是這么想。
　　而對于市政建設來說，土地是“財神爺”。從以往的歷史經驗來看，我國地方在經歷近20年的四次政府換屆后，無論是固定資產投資，還是土地開發，都經歷了一個高峰期，并屢創新高。這被有些媒體形象地稱為地方政府的“圈地運動”。但是，如何把握這種換屆因素，從而真正為百姓、為社會謀福利，突出換屆中的積極作用，這是值得思考和正視的問題。
　　在一定程度上，換屆因素已經成為地方市政建設和經濟快速發展的動力之一。“總體上來說，城市發展包括新官上任之后的市政建設等方面，從大的局面上來看還是符合發展趨勢的。出現的問題并不是很大，而且在很大程度上，官員的措施也推動了整個城市的發展。比如說在居民小區、政府大樓、交通網絡、文明城市的建設等各個方面都起到了積極的作用，中國城市的發展雖然的確是存在各種方面的問題，但是，總體上都是欣欣向榮的。跟以前相比，現在城市發展的面貌可謂是日新月異，差別非常大。”毛壽龍教授在接受記者采訪時，對于目前的城市建設還是持相當肯定的態度。
　　
　　換屆因素的背后
　　
　　2008年各省市領導換屆期間，中共中央組織部對各省區市人代會、政協會期間派駐督導組以進行指導和督查。“目的在于加強對貫徹執行中央關于換屆工作的政策、有關法律和章程的指導，加強對換屆風氣的監督，受理群眾反映換屆選舉問題的舉報，督促堅決防止和嚴肅查處拉票賄選等搞非組織活動的問題，努力營造風清氣正的換屆環境。”
　　而這種“風清氣正”在換屆選舉完成之后還能維持嗎?還能維持多久?為什么不能維持?應該如何維持?
　　對此，毛壽龍教授分析道：“一個是由于我們現在的地方官員任命主要還是以上級的意愿為主，所以新上任的官員就會傾向于做很多領導更容易看得見的政績。可能就會忽略細節。其次是由于現在官員的任期基本上是5年，任期比較短。任期越短，城市建設的周期也就越短，所以很容易出現一些問題。還有是因為地方官員的決策科學化、民主化的程度還不夠充分，所以往往在城市建設決策等方面的‘長官意志’就會比較明顯。這樣一來，也使得地方政府科學決策、民主決策的效率比較低。這就對地方領導人提出了很大的挑戰和更高的要求。這些現象都是由于目前的一些制度不完善導致的。”
　　香港《大公報》曾刊登評論文章，將一些領導干部“不是定下心來做艱苦細致的工作，打持久戰，而是追求轟動效應，打速決戰”的心理，稱之為“短跑心態”。其具體原因說來：“上級‘迫’的。有的地方，上級領導給下面定下一些不切實際的指標，迫使下面的干部產生‘短跑心態’。”
　　“四鄰‘比’的。現在一些領導干部走馬上任伊始，就要制造轟動效應，動輒是大手筆、超常規、跳躍式。”對于這一點，毛壽龍教授也提到了城市之間存在的激烈競爭：“在城市基礎設施建設等方面也是。某些城市通過大刀闊斧的改革、有魄力的發展，城市發展規劃得很好；而一些其他城市的領導與之_對比，心里就很著急，就要想盡辦法來加強本地的建設，要求在自己的任內、短期內，城市面貌要大變樣。有的城市甚至是提出了‘振奮人心’的口號：‘一年小變樣、二年中變樣、三年大變樣’。這樣就顯示出了官員在地方城市建設方面的迫切性，而這種‘迫切性’與各城市之間不同程度上的競爭是有關系的。這種競爭既會帶來有優勢的發展，但也會產生一些問題。” 還有一點就是“私心‘撈’的。某些干部私心太重，把個人升遷看得高于一切，貪圖更快地出政績，以增加升遷的砝碼。”
　　而我國對官員的考核長期以地方經濟GDP增長為主的標準，也使得一些地方出現唯GDP增速論干部上下的簡單做法。這樣造成的不利后果，即是使部分地方領導單純追求短期經濟增長，不顧長遠協調發展，對群眾關心的切身利益問題不聞不問，甚至為了“政績”不惜損害群眾利益，致使一些地方GDP增速雖快，但群眾卻無法分享發展成果，有的地方還因追求畸形發展背上沉重債務。
　　“但目前來說，還是有一定的改變了。”毛壽龍教授分析說：“比如說百姓民生、維護穩定、環保等其他一些考核標準也提上了日程。但是從地方來講，經濟發展的問題非常迫切，所以盡管現在‘唯政績觀’相比以前是有一定的改觀，但是對官員來說，發展的壓力還是很大。發達地區會和國外發達城市比，而不發達地區和發達地區比，各地發展的迫切性都很大。”
　　
　　打破惡性循環
　　
　　國家和政府也越來越清楚地意識到，以經濟增長作為考核干部政績中心指標的考核體系的弊病已日益突出，因此出臺了一系列的政策法規和辦法。
　　中共中央組織部2006年印發了《體現科學發展觀要求的地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價試行辦法》，著手從操作層面落實科學發展觀在干部考核中的指導作用。要求各級政府必須充分理解科學發展觀的要求，在經濟與社會、人與自然、經濟和政治協調發展的觀念指導下，架構新的干部考核制度。這就要求作為省市縣鄉黨委和廣大地方的領導干部，在繼續抓好發展要務的同時，還要注意協調各種關系，真正執政為民，造福于民，率先領會并積極落實科學發展觀。
　　新考評辦法突顯出一點：它更多地體現了民意，通過引入群眾滿意度等新指標，盡量防止干部考察中容易出現的失真失實現象。比如，新的考評辦法細分為民主測評、民意調查、實績分析、個別談話和綜合評價五個基本環節，其中，GDP增長等可量化的經濟指標，只是實績分析的考核重點。更多的涉及干部執政能力和執政效果等無法量化的內容，則整合到民意調查環節中，通過群眾滿意度來進行全面檢驗。這樣做增加了群眾對干部工作的知情權、參與權、選擇權和監督權，實現了從依靠少數人考核干部，到依靠廣大群眾評價選拔領導干部的重大轉變，力爭更全面、系統、客觀、公正地考察干部。
　　相應地落實下來，繼中組部新考評辦法出臺之后，各地也開始陸續有切實、相應的措施出臺。2007年4月河北省永年縣出臺的《河北省永年縣2007年度干部考核指標》中，將直接關系民生的內容都作為剛性任務列入。在擬訂的干部考核指標中，農村生態保護、農民工勞務輸出、農村合作醫療覆蓋率、城鄉低保覆蓋率、工業產值耗能指數等，都是首次被列入。環保、民生等問題也都納入了實際考核的指標當中。而就在河北省措施出臺的前不久，內蒙古、浙江和四川等地，也已進行了“體現科學發展觀要求”的干部考核試點。
　　2006年，時任中組部部長的賀國強在全國“兩會”上就曾明確提出，提拔干部的新標準，將不僅看GDP增長等“政績”，還要看群眾對執政滿意度的“民心”。
　　2007年，國家發改委主任馬凱在向十屆全國人大常委會二十九次會議作國務院關于節約能源、保護環境工作情況的報告時也曾表示：“要把節能減排作為考核地方政府領導班子政績和中央企業負責人業績的重點內容，實行節能減排問責制。”馬凱表示，要制定發布《節能目標責任評價考核實施方案》、《主要污染物排放總量考核辦法》，將考核結果作為對地方各級政府領導干部政績考核的重要依據。
　　毛壽龍教授對本刊記者說道：“從技術性的措施方面來講，各級政府要加強落實責任制、加強發展各方面的評估，不僅是上級評估，也要加強民主評估、人民群眾的評估等等，采用多元化的評估方法。而從制度上來講，則要強化領導決策的責任制，加強對其的問責制。也可以盡可能延長領導的任期，最好是能夠保證其任期的完整，不要頻繁地更換；還可以對有能力的官員給予連任的激勵性措施，從而保證其政策的連續性。”
　　這些法律法規、辦法和建議，最終的目的都是要扭轉部分領導干部的畸形政績觀。讓地方市政建設的“風水”不再單純圍繞著領導轉。我們希望看到：這里，山長青、水常