對農村義務教育財政體制發展歷程的反思

　　摘要：我國從2001年開始實行“以縣為主”的義務教育財政體制，雖然在一定程度上緩解了農村義務教育投入中的一些矛盾，但是并不能使農村義務教育所面臨的問題得到根本解決。這與我國的農村義務教育財政體制投很大的關系。
　　關鍵詞：農村義務教育；財政體制；經費
　　
　　一、我國農村義務教育現行財政體制中的問題
　　
　　以縣級政府作為投資主體的現行農村義務教育財政體制，之所以沒能獲得預期效果，主要是因為該體制存在著一些問題:
　　在農村義務教育財政體制發展過程中，政府分擔主體過低，中央和省級政府在農村義務教育中承擔的財政責任不夠。我國農村義務教育現行公共投資體制把農村義務教育投資的責任過分集中在縣級政府，而縣級政府的財源又在鄉鎮。也就是說，我國農村義務教育經費主要來源于鄉和村。據1998年國家教育發展中心“義務教育財政體制改革課題組”在7省市26個縣的抽樣調查結果表明，在義務教育經費總支出（含預算外）中，地級以上政府的教育支出（補助專款）只占9.8％，其余78.2％為鄉一級政府負擔。我國政府各級財政能力與對義務教育應該承擔的責任明顯不匹配，中央和省級財政能力最強，承擔義務教育的責任卻很小；鄉級政府財政能力最弱，承擔的責任卻最重，而且是主要承擔者。與各級政府財政能力不符，重心偏低的農村義務教育財政體制勢必會造成農村義務教育經費來源不穩定，教育質量水平低的局面，不利于義務教育的均衡發展。事實上，隨著財政體制的轉變，中央財政收入逐年上升，地方財政變得薄弱的現狀，教育投入體制也應做出相應的調整，使各級政府對農村義務教育承擔起相應的責任。
　　在農村義務教育財政體制發展過程中，農村義務教育經費不足一直存在。1993年國務院發布的《中國教育改革與發展綱要》指出，在國家財政性教育經費方面，要逐步提高國家財政性支出占國民生產總值的比重，20世紀末達到4％。根據聯合國教科文組織的統計，自1980年以來，公共教育經費支出占國民生產總值的比例，世界平均穩定在4.7％－5.1％，欠發達地區為3.8％－3.9％，而我國則一直在百分之二點幾徘徊，遠遠低于世界平均水平，甚至低于發展中國家的平均水平。稅費改革帶來的是中央財政收入有所增長，但教育事業費支出則基本保持不變，而且，中央財政的教育支出重點是投向國家教育部所屬高校，義務教育特別是農村義務教育投資相當少。“九五”與“八五”期末，普通高校和高中階段各渠道經費收入總和5年來的增長幅度為239.54％和156.88％，而義務教育的各種經費總和5年來的增長幅度為72.69％，其中農村義務教育經費的增長幅度為50.49％。[4]1986年頒布的《義務教育法》規定：“實施義務教育所需事業費和基本建設投資，由國務院和地方各級人民政府負責籌措，予以保證。”盡管我國各級政府都在努力增加投入，但是政府公共投資不足一直以來都是制約農村義務教育發展的一個突出問題。教育費附加和學雜費一直以來是除財政撥款之外義務教育經費的兩大來源。在實行稅費改革后，農村教育費附加和教育集資被取消，貧困縣的農村中小學開始實行“一費制”，也造成了農村義務教育經費不足。
　　農村義務教育財政自身利用效率不高。目前農村義務教育既存在投入不足，又存在資源浪費、利用效率不高的問題。具體表現在學校布點過多。農村義務教育是依據行政區劃分的，只要是行政自然村，不管適齡兒童的多少，一律設立辦學層次齊全的教學機構。[8]這無疑會使稀缺的教育資源難以得到合理的配置，造成浪費。其次是教師人力資源的配置不合理。從總體上看，中國義務教育階段的生師比較之其他發展中國家明顯偏低。根據聯合國教科文組織的數據，1995年我國小學生師比為23：1，而世界平均水平小學為27：1。這說明我國義務教育階段教師資源總體利用效率不高。由于我國農村義務教育沒有建立或者說沒有認真實行嚴格的教師配置制度和教師合理流動制度，因此形成了教師分布不平衡卻又無法調劑的局面。在一個縣的范圍內出現了一些鄉鎮學校教師超編，而另一些鄉村學校教師又嚴重短缺，不得不招聘代課教師的矛盾。在教師的合理流動方面，缺少嚴格而又可行的制度，教師的余缺即使在縣鄉內部也不能有效調節。這些問題的存在嚴重影響了教師資源的使用效率。
　　
　　二、完善我國現行農村義務教育財政體制的建議
　　
　　強化政府責任，重點加強中央和省級政府對農村義務教育公共投資的責任和財政供給水平，并遵循“主管者負責”的原則。在農村義務教育財政體制中遵循“主管者負責”的原則而非“主管者負擔”的原則。在我國現行的財政管理體制下，即“在國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主”，于是縣級政府承擔了主要的投資責任。事實上，義務教育投資中不是要遵循“主管者負擔”的原則，而是要遵循“主管者負責”的原則。縣級政府成為主管人，負責全面落實農村義務教育中各項問題，當然這是在中央和省級政府加大投入力度的前提下，監督各級政府投資責任的實現。所以在農村義務教育財政體制中，不僅負有主要管理責任的基層地方政府負有投資責任，而且中央和省級政府也負有投資責任，甚至負有比基層政府更大的投資責任。
　　建立合理規范的義務教育專項轉移支付制度并加大支付力度。政府間的義務教育轉移支付制度是解決義務教育經費總量不足和地區間不平衡的有效措施，但是在我國現行的財政體制下，許多落后的農村地區因為“馬太效應”的作用得不到必需的義務教育經費，因此有必要建立義務教育專項轉移支付制度。義務教育專項轉移支付既要超過一般轉移支付的力度，又要避免專項性轉移支付的時限性、不穩定性，由政府拿出一部分資金直接用于農村義務教育并規定下級政府必須將該項資金用于義務教育。這樣能夠給予農村義務教育較大的優先權，有效防止義務教育經費被地方政府挪作他用，有利于義務教育目標的實現，同時也便于監督和管理。
　　發展民辦教育，實現教育主體投資多元化，拓寬農村義務教育財政渠道。短期內我國教育經費的投入不可能有很大的提高，因此，在加強中央和省級政府對農村義務教育財政責任的同時，為了緩解政府財政壓力可以積極依靠社會力量，促進農村義務教育的多渠道投入。在農村義務教育中發展民辦教育，動員社會各種力量辦學，形成“以政府為主，公辦學校和民辦學校共同發展”的格局。發展民辦教育，政府應允許和鼓勵私人投資興辦高質量的義務教育階段的學校，通過加強管理引導其促進農村義務教育的發展。國家要制定法規，明確民辦學校和公辦學校是一種平等的社會關系，調整各種辦學主體之間的利益關系。國家要把民辦教育列入教育發展的統一規劃，教育部門對民辦學校一視同仁，政策上保證公辦、民辦學校享有平等的競爭機會。另外要制定社會辦學的激勵機制，調動各種社會力量的辦學積極性。當然，辦學主體多元化并不取代義務教育階段以政府為主辦學，不削弱國家和政府承擔農村義務教育投資主體的責任。
　　作者單位：黃岡師范學院教育科學與技術系
　　
　　參考文獻：
　　[1]劉鴻淵.論農村義務教育投入機制的創新[J].經濟體制改革，2004，9：45-47.
　　[2]賀春蘭.義務教育誰買單[M].蘇州：蘇州大學