城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中二元分治結(jié)構(gòu)問(wèn)題思考

　　摘要：在建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系的科學(xué)發(fā)展觀中，提出按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌思路解決城鄉(xiāng)差距的問(wèn)題。筆者認(rèn)為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展關(guān)鍵在于破解城鄉(xiāng)二元分治結(jié)構(gòu)以及由此引起的“二元”國(guó)民待遇的問(wèn)題。
　　關(guān)鍵詞：戶籍；土地；居民；農(nóng)民
　　
　　隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和綜合國(guó)力的增強(qiáng)，維系城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)已根本動(dòng)搖；維護(hù)城鄉(xiāng)差別的社會(huì)環(huán)境已根本改變，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌勢(shì)在必然。《重慶晨報(bào)》（2007年11月3日）報(bào)道了重慶市農(nóng)民工的 “十大愿望”：老有所養(yǎng)：能獲得與城里人相同的社會(huì)保障；同工同酬：能享受與城市職工一樣的工資福利；就近入學(xué)：農(nóng)民工子女能就近入學(xué)，學(xué)校要一視同仁；提供崗位；合理休假；戶籍遷入：降低城市戶籍遷入的門檻；廉租住房；免費(fèi)培訓(xùn)；不要歧視；豐富活動(dòng)。農(nóng)民工作為與城鎮(zhèn)聯(lián)系最緊密的特殊農(nóng)民群體，從他們的十大愿望中，不難發(fā)現(xiàn)破解城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)問(wèn)題是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中最急需解決的問(wèn)題。
　　
　　一、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中二元分治結(jié)構(gòu)問(wèn)題的歷史原因
　　
　　戶籍制度的嚴(yán)格實(shí)施，禁錮了農(nóng)民的流動(dòng)。1958年以前，中國(guó)沒(méi)有嚴(yán)格的戶籍管理制度，人們可以自由遷徙。農(nóng)業(yè)人口也可以自由轉(zhuǎn)化為其他產(chǎn)業(yè)的人口。在1958年1月9日，毛澤東簽署一號(hào)主席令，頒布了新中國(guó)第一部戶籍制度《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》，它包括常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更等7項(xiàng)人口登記制度。這個(gè)條例以法律形式嚴(yán)格限制農(nóng)民進(jìn)入城市，限制城市間人口流動(dòng)[1]。從此，整個(gè)社會(huì)人口被分成了農(nóng)業(yè)人口和城鎮(zhèn)人口。中國(guó)社會(huì)進(jìn)入到了城鄉(xiāng)二元分治的狀況，農(nóng)民被嚴(yán)格地禁錮在土地上。
　　在城鄉(xiāng)二元分治結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)移了過(guò)多的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)利潤(rùn)，造成了農(nóng)村的落后與農(nóng)民的貧窮。在我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)初期，在當(dāng)時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，為了大力支持社會(huì)主義工業(yè)體系的建立和發(fā)展，國(guó)家長(zhǎng)期農(nóng)業(yè)“哺育”工業(yè)。農(nóng)村的大量利潤(rùn)被轉(zhuǎn)讓給了城市，同時(shí)對(duì)農(nóng)村公共建設(shè)投入過(guò)少，使得農(nóng)民越來(lái)越貧困，農(nóng)村越來(lái)越落后。到改革開(kāi)放以后，特別是提出科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)和諧社會(huì)以來(lái)，這個(gè)問(wèn)題越來(lái)越突出，到了不得不解題的時(shí)候。
　　嚴(yán)格實(shí)行與戶籍制度配套的糧油供應(yīng)制度、就業(yè)制度、社會(huì)福利保障制度等，形成城鄉(xiāng)“二元”國(guó)民待遇。在糧油供應(yīng)制度方面，1955年8月，頒布《農(nóng)村糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷暫行辦法》和《市鎮(zhèn)糧食定量供應(yīng)暫行辦法》，建立起了憑戶口分配糧票并憑糧票與戶口簿購(gòu)買糧食的制度；在就業(yè)制度方面，1957年，規(guī)定了用人單位優(yōu)先錄用城市戶口。在當(dāng)時(shí)的條件下，“優(yōu)先錄用”就等于“只錄用”，這種現(xiàn)象延續(xù)到改革開(kāi)放以后的很多年，才得到改變；各種社會(huì)保障福利制度是與單位制度聯(lián)系在一起的。于是，糧油供應(yīng)、就業(yè)、社會(huì)福利保障等等成為城鎮(zhèn)居民的獨(dú)有待遇，農(nóng)村戶口的人們無(wú)形中在教育、就業(yè)、社會(huì)保障等方面就失去了與城鎮(zhèn)人口相同的國(guó)民待遇[2]。由于這種待遇的不同帶有政府強(qiáng)制性（來(lái)源于政府對(duì)戶籍制度的強(qiáng)制保護(hù)），又由于這種待遇的不同因戶籍與生俱來(lái)的天然性所帶來(lái)的天然性。就必然在就業(yè)、醫(yī)療、教育、社會(huì)福利保障等公民的基本權(quán)利方面形成城鄉(xiāng)“二元”國(guó)民待遇。改革開(kāi)放多年以后，由于很多改革措施仍舊與戶籍掛鉤，城鄉(xiāng)“二元”國(guó)民待遇仍舊沒(méi)有根本改變。
　　農(nóng)村土地的非流動(dòng)性限制了農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)變，與嚴(yán)格的城鄉(xiāng)戶制度一道禁錮了農(nóng)民。眾所周知，農(nóng)村的土地歸集體所有，農(nóng)民通過(guò)承包協(xié)議獲得對(duì)土地的使用權(quán)，國(guó)家也承諾幾十年不變。但這個(gè)土地是不能自由流動(dòng)的。于是，這個(gè)生產(chǎn)隊(duì)的成員不管他在從事什么行當(dāng)，他的身份都只有一個(gè)——與一份土地緊密相連的農(nóng)民。這也是我們的國(guó)家的出現(xiàn)“農(nóng)民工”這一具有中國(guó)特色稱謂的原因所在。由于土地沒(méi)有自由流動(dòng)的可能，農(nóng)民就沒(méi)有從土地自由流動(dòng)中獲得利益的可能，農(nóng)民從土地離開(kāi)自由流動(dòng)就失去了可能，從而農(nóng)村人口大規(guī)模城鎮(zhèn)化也就失去了可能，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就失去了一個(gè)基礎(chǔ)。
　　
　　 二、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌二元分治結(jié)構(gòu)的治理難點(diǎn)
　　
　　提高農(nóng)村土地流動(dòng)，才能提高農(nóng)民自由流動(dòng)性。我們應(yīng)該注意到，城市土地的流動(dòng)僅僅是土地使用權(quán)的流動(dòng)，那農(nóng)村為什么就不可以同樣只流動(dòng)土地的使用權(quán)呢？也就是說(shuō)，農(nóng)民可以將自己承包土地的權(quán)利以一定價(jià)格出讓，并從以前所在的生產(chǎn)隊(duì)中脫離出來(lái)，失去農(nóng)民的身份。進(jìn)而在其他地方謀求生機(jī)，流動(dòng)到其他產(chǎn)業(yè)，做商業(yè)就是商人，做工業(yè)就是工人了。在保證農(nóng)村土地用途不變的基礎(chǔ)，國(guó)家允許土地流動(dòng)，并讓農(nóng)民在土地流動(dòng)中獲得真正的利益，才能讓部分“假農(nóng)民”失去土地，真正脫離農(nóng)村，形成農(nóng)村人口自由地向其他產(chǎn)業(yè)流動(dòng)。以前沒(méi)改革開(kāi)放之前，擔(dān)心農(nóng)民到城市，會(huì)給城市造成壓力，造成盲流，而現(xiàn)在國(guó)家的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化需要?jiǎng)趧?dòng)力的自由流動(dòng)。而農(nóng)村勞動(dòng)力的自由流動(dòng)必然以農(nóng)村的土地自由流動(dòng)為前提。這同時(shí)為城鎮(zhèn)勞動(dòng)力中愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口向農(nóng)村流動(dòng)提供了可能。
　　改革或廢除戶籍制度以及與之配套的相關(guān)制度，實(shí)行戶口登記“一元制”，才能打破以戶籍制度為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)二元分治結(jié)構(gòu)。徹底改革或廢除包括戶籍制度在內(nèi)的相關(guān)制度，實(shí)行戶口登記“一元制”，給所有國(guó)民均登記為居民；同時(shí)，建立公平、公正的就業(yè)、教育、社會(huì)保障等制度，保證城鄉(xiāng)居民的平等國(guó)民待遇。從而農(nóng)民成為一種從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)職業(yè)人員的稱號(hào)，不再是享受不同待遇的農(nóng)村戶籍人口的稱號(hào)。據(jù)《南方周末》（2007年10月12日）報(bào)道，云南將從2008年1月1日起就戶口登記進(jìn)行深化改革，實(shí)現(xiàn)“一元制”，并逐步解決與之配套的就業(yè)、教育、社會(huì)保障制度。
　　建立城鄉(xiāng)平等的社會(huì)保障和社會(huì)保險(xiǎn)體系，保證城鄉(xiāng)人們平等的國(guó)民待遇和勞動(dòng)力自由流動(dòng)。隨著各方面的改革，農(nóng)民和城鎮(zhèn)人口的不同國(guó)民待遇的地方逐漸減少。但是遠(yuǎn)未根本解決問(wèn)題。據(jù)《重慶晚報(bào)》（2007年10月26日）報(bào)道，“期盼享受城鎮(zhèn)居民同等的醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇；期盼農(nóng)民工務(wù)工環(huán)境得到改善，在工資水平、居住環(huán)境、享受了工傷、養(yǎng)老保險(xiǎn)上與城鎮(zhèn)工人一視同仁”，成為了農(nóng)村居民在十七大期間的兩大期盼。當(dāng)任何人不論從事什么職業(yè)，無(wú)論在中國(guó)的什么地方，享受的社會(huì)保障都是一樣的時(shí)候，勞動(dòng)力肯定會(huì)向最能體現(xiàn)它的價(jià)值的方向流動(dòng)。也只有當(dāng)農(nóng)民與其他的國(guó)民享受到了同等的國(guó)民待遇，得到足夠公平的社會(huì)保障，城鎮(zhèn)化的農(nóng)民才不會(huì)重新回到農(nóng)村，城鄉(xiāng)人口才能自由地流動(dòng)。
　　綜上所述，只有改革或廢除戶籍制度以及與之配套的一系列制度，改革現(xiàn)行農(nóng)村土地制度，實(shí)現(xiàn)戶口登記“一元”制，建立農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民同等國(guó)民待遇的社會(huì)保障體系，才能徹底消除城鄉(xiāng)二元分治結(jié)構(gòu)，才能讓農(nóng)民獲得自由擇業(yè)與流動(dòng)的機(jī)會(huì)，城鄉(xiāng)才能實(shí)現(xiàn)一體化，城鄉(xiāng)才能統(tǒng)籌發(fā)展。
　　作者單位：重慶工商大學(xué)
　　
　　參考文獻(xiàn)：
　　[1]余德鵬.城鄉(xiāng)社會(huì)：從隔離走向開(kāi)放——中國(guó)戶籍制度與戶籍法研究[M].山東：山東人民出版社，2002.78-86.
　　[2]陸藝龍.戶籍制度——控制與社會(huì)差別[M].北京：商務(wù)印書館，2003.56-58.