解讀第六次機構改革

　　環保：一朝晉身登內閣
　　
　　盡管國家環境保護總局在1998年就升為正部級單位，然而此后數年，卻苦于只是“總局”，而無法有更多施展空間。
　　一般來說，屬于國務院組成部門的部委參與國務院的重大決策，而“直屬機構”則負責專業性行政事務管理，“基本上是國務院決定了的事情，然后交給環保總局去辦，環保總局本身無法參與決策。”國家行政學院經濟學教研部教授張占斌對南方周末記者說。
　　
　　此次改革的一個依據是，“總局”監管力度薄弱，在過去幾年，環保總局搞了多次“環保風暴”，然而風暴過后，卻也總流露出博弈劣勢，“力不從心”。
　　此次“晉升”，環保部門的地位發生重大變化。“之前環保總局也可以給國務院匯報問題，但制度化的國務院會議列席，它沒有參加，沒機會，只能會后再跟領導談，很被動。現在它成為‘部’，列席會議的時候部長當場就可以把想法說出來，在決策中的地位突出了。”張占斌說。
　　環保部也可以會同其他部門共同簽署文件，一些文件他不同意，可能就無法通過，“過去這方面可能有點難。”張占斌說。
　　按相關慣例，國務院環保方面的文件，會由環保部起草，然后以國務院名義發出，如此一來，對地方約束力大大增加。
　　張說，過去環保總局的一些文件，地方上可能也就是看看，但如果是國務院文件，就不同了。更重要的是，環保部可以成為國家大戰略比如“十一五”規劃的參與者。
　　至于監管力度問題，張占斌用了一個形象的比喻，雖然同樣是副市長，過去環保總局是“不是常委的副市長”，不參與決策；而如今的環保部是“常委副市長”，“下面就要更重視”。
　　過去由于對環保總局的定位是直屬機構，有些環境保護的職能分散到如農業、水利、衛生等部門，由此造成多頭執法。環保部成立后，分散的職能會逐步向環保部整合。
　　
　　藥監：曲線生存
　　
　　10年前合并了衛生部藥政司后組成的國家藥監局，10年后又被衛生部合并。
　　最近幾年國內藥品安全事件頻發，以及國家藥監局一系列弊案暴露，關于國家藥監體制改革的討論不斷升溫。其中回歸衛生部是方案之一，該方案如今成為最終選擇。
　　改革設計者認為，國家藥監局雖然管藥品，但醫院制劑這塊它一直管不了，因為醫院歸衛生部管。現在統一之后就可以把管理延伸過來。
　　和兩部門都有良好合作關系的南開大學法學院副教授宋華琳認為，“藥品監管包括生產、流通、使用等，之前藥監局不好監管，因為醫院歸衛生部，現在合并后體制會順，可以監管藥品生產、使用的全過程。”
　　宋認為，之前一些藥品安全事件中，也涉及到使用藥品的醫院。部門合并后，在藥品安全事故責任認定上會更容易些。
　　藥監局并入衛生部最大的好處也被認為有利于推進醫改。宋認為，現在醫改已經明確由衛生部主導，整個醫改中，醫和藥是關鍵，全由衛生部負責，改革會更容易統一推進。
　　他同時提醒，國家藥監局全稱是國家食品藥品監督管理局，但實際上管不了食品，因為食品涉及衛生、農業、工商等，國家藥監局作為一個副部級單位，沒有太多聲音。
　　這次調整后，按方案，衛生部要切實履行食品安全綜合監管職責。“食品這塊由衛生部統一抓，國家食品藥品監督管理局就可以真正管起來，在某種程度上來說職權加強了，更名副其實。”
　　不過國家藥監局權力也有“縮水”，比如由國務院直屬機構變成衛生部的部管國家局，就只能發一些規范性文件，不能再制定規章。
　　
　　為何不見能源部
　　
　　與此前傳媒的預測不同，沒有成立能源部，而是成立了兩個機構：一是國家能源委員會，屬于高層次議事決策機構；另組國家能源局，由國家發改委管理。
　　按中國官制，國家能源局應為副部級，而中石油、中石化、國家電網公司則是正部級或副部級單位。國家行政學院教授汪玉凱說，如此配置下，可協調各部委的國家能源委員會將發揮更多作用。
　　汪玉凱說，沒成立能源部，是因為諸如電力、石油、煤炭等部門改革進程不快，所以先組成高層次的協調機構和能源局，進行初步的整合。不過汪認為，能源部將來還是會建立的，不過只是時機問題。
　　此前，中國的能源管理體制弊端已顯現。國家行政學院經濟學教研部教授董小君在接受南方周末記者采訪時說，能源管理機構多次改革，但能源管理不但沒有強化反而被削弱。
　　而能源監管格局更是“五分天下”，宏觀調控乏力，使能源管理陷入一個怪圈：能源緊張時便加強管理和追加投資，反之便放松管理，限制能源生產，從而再度出現能源緊張局面。
　　此外，由于沒有國家層面的能源綜合管理機構，中國在國際能源競爭中處于被動位置。“例如，由于缺乏石油儲備戰略研究，以至于在國際石油價格處于低位時沒有增加石油進口；而在國際石油價格暴漲時，大量增加石油進口。”
　　董認為，改革后的國家能源委員會和國家能源局，國家能源發展戰略與能源行業的綜合協調，成為其最主要的工作內容。
　　
　　“工業和信息化部”：過渡？
　　
　　此次真正“全新”的部門是工業和信息化部，囊括發改委工業司、國防科工委、信息產業部、國家信息化辦公室、國家煙草專賣局等。據稱該部編制將達600人，辦公地點不出意外仍在老信息產業部。
　　而之前有些神秘的國防科工委則成了國家國防科技工業局，由工業和信息化部管理。
　　“別看這么多電腦都在我們國內生產，我們賺了多少錢？這是一個高附加值問題。”國家行政學院公共管理教研部副教授顧平安3月10日于《人民日報》發表文章《走新型工業化道路需要整合工業行業管理體制和部門》。
　　顧對南方周末記者表示，“我們講的工業化是‘大工業’，不是狹義制造業，它不僅融合工業生產，還包括上游研發、下游流通等，由此中央政府不能回避的問題是，要從宏觀上管理工業行業，推進信息技術和工業行業的融合。而信息產業部只是一個部門，它要推動這項工作是很困難的。”
　　至于國防科工委也被合并進來，顧說，這是因為國防科技工業的研發、生產與建設以及軍工企業的戰略重組等重大問題，都需要加強產業融合與產業配套。
　　面對成立主管工業化部門有計劃經濟色彩的質疑，顧解釋說，新部門不是對計劃經濟體制下傳統工業管理方式的回歸，“它肯定是一個宏觀的、整體的、指導的，不是直接干預市場的，更多的是一種服務。”
　　亦有專家指出，此次的工業與信息化部不過是過渡方案，只符合當下國情，而發達國家并無類似的“大工業”部門。不過顧平安強調，中國畢竟還是處于市場經濟初級階段。
　　
　　發改委轉型
　　
　　此次國務院機構改革，將原來的人事部、勞動和社會保障部合并到一起。之前廣泛提到的統一勞動力市場和人才市場的問題也被寄予解決希望。
　　此前人事部職能和組織部多有交叉而曾被認為需要變革，人事部對普通公務員和一些低層級干部的管理職能也相對尷尬。
　　而交通部和中國民用航空總局組成交通運輸部，后者的功能被隸屬于交通運輸部的國家民用航空局所取代。但鐵道部未進入，此間專家說，鐵道部“政企合一”的問題一直存在，如此則不急于并入——長期以來鐵路一直頗為獨立，包括擁有獨立的公檢法系統，此次改革遷就了其特殊體制。
　　建設部改名為住房和城鄉建設部，住房保障職能被突出。
　　此次改革中最引人注目的，則是發改委轉型。發改委前身是國家計委，后又合并了諸如紡織部、輕工業部等行業管理部門和國家體改委，有30多個司局，現有正副主任12名，管理職能涉及方方面面。
　　此次改革方案稱，國家發改委會進一步轉變職能，集中精力抓好宏觀調控。方案說要進一步減少發改委的微觀管理事務和具體審批事項，要繼續縮小其投資審核范圍，下放審核權限，簡化審核程序。
　　在規劃和產業政策上，地方規劃和專項規劃、專項產業政策，除按規定需報國務院審批外，由地方政府和行業管理部門在國家規劃和政策的指導下分別制定，而不再由發改委審批。有傳媒稱上述改革是給發改委“動手術”。
　　另一問題是上述部委合并的時間表，此間專家說，如果改革方案通過，部委合并到位大概要到年中，而地方機構的相應改革，或許要等到明年。 （摘自：《南方周末》2008年3月13日編輯：蔡文清）
　　
　　點評：以所謂“大部制”為表征的此次政府機構改革并沒有如喜歡新鮮的人所愿進行大幅度地調整、裁撤部門，或許會讓他們有些許失落。但保持政府機構的基本穩定，并適時微調，是成熟的行政管理體制的基本要求，也是一個成熟政府的恰當作為。