我國政府采購法律問題研究

　　摘要：政府采購相關法律制度建設是一個任重道遠的工作，我國初步建立的政府采購法律制度在當前的大背景下存在什么樣的問題，要做出何種相應的調整，如何借鑒現有的國際規則和慣例，對這些問題的解答對我國今后發展有著重要的現實意義。
　　關鍵詞：中國；政府采購；法律
　　中圖分類號:F810.45 文獻標識碼:A
　　
　　一、引言
　　
　　政府采購，也稱公共采購，是指各級政府及其所屬機構為了開展日常活動或為公眾提供公共服務的需要，以法定的方法和程序，獲取物、工程和服務的行為。在我國政府采購工作轉向全面推行的過程中，為使政府采購工作進一步規范化，有關政府采購的一些法律問題確實有必要進行深入地探討。
　　
　　二、我國政府采購的發展現狀以及存在的法律問題分析
　　
　　我國的政府采購試點開始于1995年，后來逐年加大試點范圍，到2000年已在全國鋪開，目前全國29個省市區各級政府都已建立形成了政府采購制度。我國政府采購規模范圍逐年激增，且增長潛力巨大。目前，政府采購的范圍己經由單純的貨物類擴大到工程類和服務類，采購領域涉及政府辦公用品、車輛、重大國家投資工程以及外國貸款建設項目等方面，各地普遍設立了政府采購機構，政府采購制度框架初步確立，政府采購的運營效率也在不斷提升，各地政府采購部門相繼建立了市場調查和信息處理系統、招標投標和專家評審系統，政府采購活動正逐步走上依法高效采購的道路。
　　日前，我國己經初步具備了進行大規模的政府采購的條件，未來中國采購的發展前景廣闊。不容忽視的是，由于我國目前有關法律制度不完善，我國的政府采購運作在現階段還存在不少問題：
　　（1）規模采購伴隨著大規模的低效益浪費。據有關統計，我國的政府采購總額每年為國內生產總值的5%-10%。與此大規模的采購不相協調的是我國政府采購資金的低效益使用。由于制度安排不合理，資金使用缺乏有效監督機制，出現了大量盲目采購、重復采購、低質高價采購，嚴重背離了政府采購的基本原則。
　　（2）腐敗現象嚴重，開放性不強，地方保護主義盛行。由于缺乏合理的競爭機制與必要的法制監督，政府采購過程的透明度極差，暗箱操作大行其道，尤其是重大工程項目的采購情況堪憂。
　　（3）政府采購活動作為政府的一種公共財政管理配置方式，是政府進行宏觀調控的重要手段，而我國政府采購比較分散，重審批輕管理，大大削弱了政府宏觀調控職能的發揮。
　　目前，我國的政府采購法律體系的框架主要是由《中華人民共和國政府采購法》、《政府采購管理暫行辦法》及各地方政府據此做出的地方性法規和《中華人民共和國招標投標法》搭成的，《中華人民共和國合同法》和《中華人民共和國行政訴訟法》、《中華人民共和國行政復議法》等法律為政府采購制度提供了相應的后勤保障。由于我國政府采購開展時間較短，實踐與立法經驗不足，政府采購法律制度雖然有所發展，但遠未達到健全完善的地步，具體表現在：
　　首先，作為我國政府采購法律制度龍頭法的《政府采購法》在現階段的經濟與社會形勢下仍然存在諸多不完善之處，地方及部門立法不規范，缺乏協調性與科學性，影響了法律法規的實施效果。另外，還存在法律適用范圍較窄，條文本身在公共政策、信息發布等環節因過于抽象而缺乏操作性等缺陷。
　　其次，加入WTO對中國法治進程也有很大的影響，WTO法律規則規定：“每個成員方應保證它的法律、法規與行政程序符合WTO各協議規定的義務。”按大多數WTO成員的做法，在本國內不直接適用WTO規則，而是將之融入本國國內法制。因此，加入WTO為中國法律體系的豐富和完善提供了極其有利的契機。加入WTO為中國立法提供了重要的國際平臺。在立法過程中，我們必須改變過去閉門造車型的立法模式，轉向開放借鑒型立法，注重立法的實際社會經濟效益，注重充分借鑒國外立法經驗的法律移植，并以此為契機推進法律制度創新，為經濟發展和社會進步注入可持續性的法制推動力。在這一過程中，WTO的基本法律原則應該成為中國立法的國際標準，因為WTO的基本原則即是多邊貿易體制的基本原則，它既是建構WTO協議的基石同時也是實現全球經濟一體化的法律指南。
　　第三，作為我國政府采購法律制度重要組成部分的政府采購監督法律機制、政府采購質疑與投訴法律制度等與國外相關法律制度相比，仍然存在違背國際政府采購通行法律規范，法律程序設計既不具體也不合理，法律實施效果難如人意，缺乏特色型與外向型法律體制創新等不足。中央、地方及各部門頒布的法規往往自成一套，缺乏一套統一科學的制度設計方案。
　　第四，我國政府采購立法線條過于粗糙，條文規定過于原則、簡單，缺乏相關的實施細則與配套性法律法規，導致法律規范操作性不強。應該認識到，一系列相關配套法律規章制度的制定、實施，也正是政府采購法律制度完善的過程。我國目前己就政府采購法律的基本框架、基本原則、主要內容和運作方式做出了規定，但諸多原則性規定尚欠具體化，缺乏實施細則及相關配套性法律法規的協調配合。
　　
　　三、 我國政府采購法律完善的對策建議
　　
　　我國政府在政府采購市場上的基本原則，應當是合理利用國際協議中的有利條款，利用國內政府采購提高和培養本國企業的經濟競爭力，制定競爭性立法鼓勵國內供應商積極參與國際競爭。
　　（1）正確認識政府采購及相關協議，適當保護本國政府采購市場，發展本國經濟，培植本國企業。我國應當對目前與我國有關的政府采購的國際協議進行分析，并明確我國在各個協議中所承擔的義務和享有的權利，分析研究各國對待政府采購市場開放的態度和采取的對策，盡快制定中國的政府采購市場開放策略。我們應當把重點放在對協議條款的研究和對國內政府采購中實際問題的整理和歸納上，利用政府采購市場開放之前的有利時機加強對國內企業的培養，一方面要加強對有關政府采購的國際協議的宣傳和教育，培養一批對政府采購熟悉的法律人才，同時要對企業進行宣傳教育，使企業界對政府采購有一個正確的認識，鼓勵他們積極參加國際投標。另一方面要不惜犧牲暫時的經濟利益來培養國內的重要企業，主要是一些薄弱但是對于國民經濟又十分重要的產業和高新技術產業，對于這些企業應當在政策上給予傾斜，重點扶植一些可以和外國同類供應商相抗衡的企業。[4]
　　（2）建立有效運作的政府采購管理體制。國際經驗表明，加強對政府采購的管理，需要在財政部門內明確一個主管機構，其主要職能是編制采購預算、制定采購法規，對采購事務進行協調管理、采購統計、采購分析與評估，必要時還可直接進行采購等。此外，還應制定政府采購實施規則，確定政府采購因素，控制采購資金總量，建立政府采購的記帳中心。中央一般要設立政府采購的實施中心和監督中心，各省、市、自治區、縣也應設立相關的管理機構和實施機構，并在各級機構之間建立必要聯系，形成全國的政府采購管理機構體系和網絡。
　　（3）改革現行預算管理與會計核算制度。政府采購制度的實行需要對現行的預算管理制度、預算會計制度，國庫管理制度及操作方法進行改革，以便做好制度的銜接、配套工作，為實行政府采購制度打下制度基礎。首先，必須單獨編發政府采購支出預算；其次，要單獨設立政府采購支出賬戶，對政府采購支出單獨核算；再次，需要修改現行的國庫撥款體系，允許財政部門依法辦理直接撥款。
　　（4）建立政府采購的救濟制度。為了保證政府采購制度的有效實施，我們急待借鑒國外先進經驗，明確、統一規定政府采購爭議的救濟途徑、主管機關、救濟時效、主管機關在處理政府采購爭議方面的分工、權限、方式以及具體的程序等方面的制度。其中，供應商申訴制度是重中之重，應確保申訴受理機構的獨立性和公正性，建立獨立的政府采購申訴受理機構，使管理機構與申訴受理機構相分離，彼此之間形成一種制約機制。只有這樣才能在促進公共利益的同時，使供應商的合法利益也得到正當有力的保障，促進雙方利益的平衡，全面實現我國政府采購制度目標。
　　作者單位:鄭州航空工業管理學院法律系
　　
　　參考文獻：
　　[1]曹富國，何景成.政府采購管理規范與實務[M].北京企業管理出版社，1998：95-98.
　　[2]國家發展計劃委員會政策法規司. 招標投標政府采購理論與實務[M]. 北京:中國檢察