破解農村土地問題是活躍農業發展的重要支點

　　摘要：土地是農民安身立命之本。土地問題歷來是“三農”問題的核心，是城與鄉、工與農矛盾關系的焦點，也是推進農村綜合改革的“重頭戲”，土地一活，全盤皆活。如破解了農村土地這個制約瓶頸，對“三農”問題起制約作用的兩大矛盾，即人地關系高度緊張的基本國情矛盾和城鄉分割對立的二元社會經濟結構的體制性矛盾將得到很大緩解，農業農村發展面貌會煥然一新。如何破解農村土地問題？本文著重從農村的承包地、宅基地和建設用地三方面進行了論述。
　　關鍵詞：承包地；宅基地；建設用地
　　
　　土地是農民安身立命之本。土地問題歷來是“三農”問題的核心，是城與鄉、工與農矛盾關系的焦點，也是推進農村綜合改革的“重頭戲”，土地一活，全盤皆活。關于土地制度改革問題，我們爭論了很多年，各地也進行了一些有益探索，但整個局面卻始終未能打開，其中的原由就在于，土地承擔著生產和保障的雙重功能，是農民可留守的最后家園，一旦推進力度過大，或操作不規范的話，會把農民“剝奪”的一無所有，影響社會的穩定。所以中央對土地制度改革非常謹慎，一再強調要積極穩妥。農村土地問題，實際是三大土地問題：一是承包地，二是宅基地，三是建設用地。下面，分別作一點兒分析，順便闡述一些我所認同的改革取向。
　　
　　一、關于承包地問題
　　
　　現行的農村土地承包制是上個世紀80年代初開始推行的，在這個制度下，農民獲得了很大的生產經營自主權，“交夠國家的、留夠集體的、剩下是自己的”，就形象地概括了這一制度的特點。承包制的實行，極大解放了農村生產力，其所產生的歷史意義，大家有目共睹，不容否定。但現在討論比較多的，一是土地的所有權問題，也就是土地的產權問題，一是土地經營權問題，說的不是土地歸誰經營，而是怎么經營能發揮最大效益的問題。
　　眾所周知，土地雖然分到了戶，好像地是農民自己的，實則歸集體所有，農民擁有的是土地的承包經營權，沒有所有權，不具有完整意義上的產權性質，而且承包權也在不斷地調整，由此，上世紀的土地改革用專家的話，被稱作是“半截子土地產權”改革。產權不明晰，一則承包權不穩定，“三年一小調、五年一大調”就不可避免。雖然中央用“增人不增地、減人不減地”政策來強化土地承包權的穩定，但農民土地被村干部經常重新分配的現象并沒有消除；二來農民不在土地上認真投入，地現在是我的，調整以后還不一定是誰的呢？三來在農用地轉為非農用地時，農民幾乎沒有議價的權利，土地被用很低的價格征占掉等。問題緣于產權改革不徹底，解決問題的出路，當然就得從更為徹底的產權改革入手，下決心把土地承包權永久地固定給農民，最終使農民的土地承包權成為包含使用權、轉讓權、繼承權、抵押權的土地財產權。當然在改革進程中，其他配套改革也要跟得上，比如約束農民的土地交易行為，避免其漫天要價損害公共利益，也避免因出賣土地而流離失所；建立完善的社會保障制度，防止因天災人禍出賣承包權；規范土地交易行為，征占地時按市場價格與農民交易，農民喪失土地后有能力轉移到城市從事其他工作等。新頒布《物權法》的“模糊”規定和重慶試驗的土地承包權入股（變相確認是一種財產權）的新政，都是在推進產權改革上邁出的可喜一步。
　　以上說的是土地的所有權問題，其實當前人們更為關注和實踐的是土地的經營權問題，也就是怎樣增強土地的使用效率問題。原來按人口分配土地，體現了公平原則，解決的是吃飯問題，而現在在市場經濟大背景下，需要解決的就是土地的效率問題了，那就是推進土地的規模經營，加快土地流轉，把土地向種糧大戶手中集中。前段時間重慶（包括其他地方也有類似的做法）出臺了一條土地新政，允許農民在土地承包期限內和不改變土地用途的前提下，土地承包經營權可直接入股，搞農業專業合作社或成立股份公司。首先應該肯定這是一種積極的探索。但同時也應該思考一下，搞“股田制”是不是改革的方向？舉個例子，一戶農民可以耕種500畝土地，就沒有必要每戶農民耕種50畝土地，然后10戶農民再“合作”起來共同耕種500畝土地。顯然前者比后者的成本要低、效率要高。也有人說入股搞合作社是為了降低風險，其實農業的風險主要是來自“老天爺”和市場，是農業保險管的事，與搞不搞合作社沒有關系。國外搞合作社主要在流通和服務領域，很少在生產領域。
　　
　　二、關于宅基地問題
　　
　　對于宅基地的所有與使用，恐怕爭論得比承包地更厲害。在這個問題上，法律的規定本身就有矛盾，《物權法》規定房子可以抵押，但同時另一條又規定宅基地不能抵押。房子和地是一體的，房子拿去抵押，必然連著下面的宅基地。之所以出現這種情況，是因為按照法律規定，宅基地屬村集體所有，個人只有使用權，沒有所有權，當然也就沒有處分的權利了。比如，城里人不能到農村去買房子，那農民就要問了，城里人可以把他們的房子賣給我們，我們的房子為什么不能賣給他們？為什么對自己的房子我們說了不算？近來廣東有一個做法，就是宅基地上的房子可以轉讓，連帶宅基地的土地使用權也可以轉讓，條件是以后不能再申請宅基地了，這是一種有益的探索，恐怕是改革的一個方向。
　　在宅基地的問題上，還要立足實際，破解現實中的一些問題。當前在我省農村有這樣一些現象：一是一戶多宅，建新不拆舊，有的甚至把房子建在自家的承包地里。二是遷到新址而舊宅基地不交回，加上外出打工者“人不在房在”，導致了大量空心村的存在。三是按法律規定，農民進入城市工作和生活，其宅基地須交回村集體，農民放棄土地得不到補償，又無力在城市定居生活，使他們成為身份在農村、打工在城市的長途遷徙的“候鳥”，大大延緩了城市化進程。針對這些問題，各地都在積極地探索。我省唐山、廊坊一些地方的普遍做法是“平改樓”，就是村“兩委”或“兩委”委托企業在村里建樓房或別墅，對農民的舊宅按平米給一些補貼，折算后農民再補一個差額，然后遷進新居，舊宅拆掉改做建設用地。這里面有一個問題，就是農民遷進新居后，拿的還是舊房子的宅基地證，新房子既沒有土地證也沒有房產證，也就談不上交易了。浙江的做法是以村為單位把土地整理、新社區建設、配套設施等包裝成一個項目，選擇一塊區位好的啟動區塊，啟動區塊經平整和有關設施配套后，按照競價選位的辦法，確定農戶建房的新宅基地，農戶在新宅基上按發放圖樣建房。農民的舊宅基地按一定標準補償、拆遷整理后，一些復墾成耕地林地，一些成為村莊建設用地，新社區及配套設施建設的資金主要來自宅基競價選位、復墾指標補助和政府補貼?，F在他們正在探索異地置換，就是將不在一個村的若干個復墾為耕地的農村集體建設用地地塊和新社區建設用地包括農戶宅基地安置地塊共同組成一個項目區，在一個項目的范圍內實行建設用地和耕地互相置換的封閉運行，使村莊布局更合理、土地利用更集約，推動農民集中居住。
　　
　　三、關于建設用地問題
　　
　　農村建設用地歸集體所有，主要用于村民建房、鄉鎮企業和公共設施9428e8b60d3f28cb73b0c2d39bb996cf建設。本村用地搞建設無可厚非，爭議比較大的問題是其用途能不能再擴大，用土地來投資，與人家合作辦企業？能不能用來搞商品房開發？在調研中，基層普遍有一種認識是，搞村企共建，能把企業引進來，說白了企業看重的就是地，這是村企雙贏的事，怎么就不能搞？我們也發現，雖然政策上沒有作出明確規定，但我省發展比較好的地方都在這樣搞。比如霸州有幾個村，把企業引進來，村集體在水、電、路等方面配套并收費，村民到企業做工，既壯大了集體經濟又增加了農民收入。還有就是企業參與村內的土地整理，整理出的土地能不能直接讓企業用，或者轉為建設用地、進行招拍掛時，參與整理企業給予優先？浙江有個做法，就是企業參與土地整理，整理出的土地按程序走招拍掛，政府把土地出讓金的一部分通過減排、技改等項目返還給企業，以調動企業的參與的積極性。推進新農村建設的首要任務是壯大產業、發展經濟，要實現這一任務就必須在不違反國家政策的前提下，在農村建設用地政策上有所突破，該減的減，該免的免，該補的補，把政策用活用好。
　　還有就是農村集體土地能搞商品房開發的問題，也就是常說的“小產權”問題。如果全部放開，弄不好會很有風險，18億畝耕地紅線難以確保，正常的房地產市場會被擾亂，土地將更加難以規劃管理。可是要不允許的話，實際上大量的小產權房已經存在，農民完全有理由問，我們自己的地為什么不能蓋房子賣？城市中的中低收入群體也有理由問，國家不是倡導要更加關注民生嗎？我買不起商品房，我買個小產權不行嗎？土地和房產部門不給辦證，我不上市交易，我就自己住還不行嗎？因此，對于“小產權”，并不能簡單的用一個“禁”字了之，我們必須承認其中的合理性。“小產權”表面上看是權利之爭，而實質是利益之爭，就是利益如何分配的問題。在農民看來，國家從我們這里費用很低就把地拿走了，然后“天價”拍給開發商，開發商再開發賺取高額利潤，其中的反差太大。相關部門說了，農村的地能夠升值，就是靠經濟發展和城市建設帶起來了，國家的路修到你那了、水通到你那了、電拉到你那了，要不你的地能值那么多錢？所以說，“小產權”問題很復雜，絕對的禁止和放開都不可行，解決問題的辦法應從調整農民、開發商、國家之間的利益分配入手，建立各方均可接受的利益分配格局。
　　總之，在農業農村發展工作中，我們要進一步解放思想，在破解農村土地問題上，“積極探索、勇于變革，創新發展理念、創新發展思路、創新發展舉措、創新領導方法”；“‘一個實際行動勝過一打綱領’，要把更多的精力放在抓落實的具體工作上”，才能解決好農業農村發展工作的大局，使廣大農民真正受益。
　　作者單位：邢臺醫學高等?？茖W校
　　
　　參考文獻：
　　[1]黨國英.深化土地制度改革是當務之急[N].中國經