美國國民警衛隊與應急管理

劉寶蒞

一處丘陵高地的慢坡上覆蓋著綠色的草坪，四周空闊而靜謐，密蘇里州國民警衛隊總部就在這里。這兒也是密蘇里州的緊急事務處理中心，遇到突發事件，州政府的指揮中心在此辦公。為什么地勢高而開闊？因為一旦發生水災和火災，這是一個相對安全的地方。同時開闊地又可以作一個大停機坪，直接起降直升機。緊急事故發生后，州長可以坐直升機進行現場指揮，處理后再坐直升機離開。

我們進入一個大會議室，這里的核心和一切隱秘都在地下。指揮所建在地下12英尺處，建筑體能夠防強級地震，可以防化學攻擊。而且，一切按照戰時要求。指揮大廳內有大屏幕，座位是按照事故指揮系統所涉及的單位來設立的，每個座位上有計算機（預先裝有應急輔助決策支持系統和應急信息管理系統）和電話機。全世界的信息都可以在這里顯示，廣播電視等媒體可以在這里正常播出節目，并配有召開記者招待會的新聞發布廳。在接到第一電話報告之后，2小時之內全面工作。

州緊急事務處理中心的最高指揮權是州長，機構設在公共安全部。美國應急管理的特點是一體化機制，自然災害、技術事故、恐怖襲擊等各類重大突發事件發生后，一律由各級政府的應急管理部門統一調度指揮，因此州緊急事物處理中心分別有公共關系部、信息部、抗災恢復部、行管部、會計部、業務培訓演習部等。

在應對危機中他們十分重視媒體報道，及時發布信息，引導輿論。公關部負責媒體報道，平時訓練新聞發布官，設有一個媒體辦公室，危機事件發生后，與業務部長共同主持新聞發布會。州緊急事務處理中心共有60個工作人員，其中12人作為協調員，分布在各個地區。

法律規定，任何行政區不論大小，都要有緊急事務處理中心。全州分為不同的緊急事務處理區，每個區都有屬于州政府的協調員。此外，密蘇里許多社區有應急救援隊，成員主要來自各社區組織和企業單位，他們接受過基礎應急救援技能訓練。

美國的應急管理機制是屬地為主。無論事件的規模有多大，涉及范圍有多廣，應急響應的指揮任務都由事發地的政府來承擔，聯邦與上一級政府的任務是援助和協調，一般不負責指揮。僅在地方政府提出援助請求時，上級政府才調用相應資源予以增援，并不接替當地政府對這些資源的處置和指揮權限。

在“9·11”事件和“卡特里娜號”颶風這樣性質嚴重、影響廣泛的重大事件應急救援活動中，也主要由紐約市政府和奧蘭多市政府作為指揮核心。他們還采取“分級響應”和“標準運行”的管理措施，根據事件的嚴重程度和公眾的關注程度，確定預警和響應級別。

如反恐戰爭中美國用旗子顏色來標示級別，紅色代表緊迫，藍色代表安全，黃色代表危機中。從應急準備一直到應急恢復的過程中，都要遵循標準化的運行程序，乃至救援人員服裝標志等，均要采用所有人都能識別和接受的標準，以減少失誤，提高效率。

美國的應急救援專業隊伍主要是消防隊員和國民警衛隊。我們曾參觀過哥倫比亞消防隊，受過特種專業訓練的消防隊員24小時待命，吃住在消防隊，一旦有情況，幾分鐘就要沖到現場。國民警衛隊的組成人員是工程兵。國民警衛軍是雙重身份，既是軍人，又是普通公民，參加國民警衛隊完全是自愿的，不放棄自己的工作。

密蘇里州有8000多名警衛軍。專職有1800人，其余周末來軍營訓練，每年集中訓練兩周，使他們有能力對緊急狀況作出快速反應。

聯邦政府對國民警衛隊進行資助。來訓練的戰士有一定的經濟補助，在此服役6年，可享受免費上大學的待遇，并提供助學金。

國民警衛隊由各州政府指揮，他們的職能是聽從州政府的召喚，為本地服務，但必要時也出州服務。美國有緊急狀態互助條例，規定面對突發事件，州與州之間互助，進行無償援助。

資金利用方面，州政府建有災害緊急處理基金，只有州長可以動用。平常只有1美元在帳內，緊急情況出現，州長可以調入上千萬資金。一旦發生情況，州長馬上向總統報告，緊急事務處理中心申請資金，得到批準后可以獲得聯邦政府的支持。美國很早就向民眾宣傳“不要希望政府將洪水舀出”的意識，密蘇里州有587個社區，其中459個加入了保險，相對發達完善的商業保險機制則是美國民眾在大災后獲得援助的重要后盾。

去美國南部考察的同學告訴我，遭受卡塔里娜颶風襲擊的新奧爾良一年后，仍然傷痕累累，災后重建遲緩。給我們上反恐戰爭講座的密大女教授，在課堂上大力抨擊布什政府對卡塔里娜颶風救災不力。十多天后，布什到達救災現場，災民們打出條幅：我們的政府在哪里？

為什么美國聯邦政府、美軍姍姍來遲呢？美國是聯邦制國家，應急指揮權在地方，美軍沒有授權不能參與民事處理。在颶風襲擊路易斯安那州前的27日，布什總統宣布兩個受災的州進入緊急狀態，并給新奧爾良市市長電話要求實施強制撤離，但新奧爾良市發布的卻是自愿性的疏散撤離。

颶風襲擊過后，新奧爾良市一片混亂，災情嚴重，布什政府在9月2日向州長布蘭科發出最后通牒，要求她將新奧爾良撤離行動的指揮權交給聯邦政府，以便聯邦政府統一管理當地警察和國民警衛隊。然而，布蘭科為了維護州政府的獨立性竟拒絕了布什的要求。這個威力巨大的颶風暴露了美國分權制度反應遲鈍的弊端，美國社會都意識到單憑一個州的力量無力應付軍事打擊和恐怖襲擊，同樣不能對付巨大的自然災害，只有通過聯邦政府調度整個國家的力量才能高效地開展應對、減災、恢復等工作。

對一個國家和民族來說，一場突如其來巨大的自然災害，不亞于一場殘酷的戰爭，能否打贏，是對社會緊急動員能力、國家技術裝備水平、政府指揮管理效能、民族精神素質的綜合檢驗，是對一個政權的嚴峻考驗。

zhaozhen1996@sina.com

（編輯：趙真）