鐵路市場化改革不能再例外了

袁　東

凡屬“重大責任事故”，無一不是“重大管理問題”，而“重大管理問題”，無一不是背后制度難以為繼的反映。“4·28”鐵路災難正是這一邏輯的現實印證。

當前鐵路運力的滯后已成為制約中國經濟持續增長和社會發展的一個難以容忍的瓶頸。這種滯后，在鐵路網的擴展與升級，以及融資、運營、管理調度、線路規劃、價格確定與調整、掌權人員尋租等諸多方面均有明顯體現。可以說，目前中國鐵路的運力，已是現有鐵路管理與體制所能夠達到的極限。所以，針對現有鐵路制度和體制，早已不是要不要改革的問題，而是應當如何加大步伐予以“補課”性改革的問題。

在經過了長達30年市場化改革的今天，依然是政企不分并自我封閉的鐵路運輸制度，即便是在公用事業領域也格外刺眼。融資投資、資產運營、生產調度、行業監管等微觀與宏觀活動完全集中在一個行政部門之下，怎能談的上行業與企業、宏觀與微觀的區分？至于基于社會公眾利益的行業監管就更是自欺欺人了。

當行政手段和市場手段集中在一起而沒有外在約束時，結果總是行政手段假借市場手段無所顧忌地尋租，市場手段假借行政手段取得不斷鞏固的壟斷地位。無論是哪種方式，對于同時擁有這兩種手段的主體而言，獲取的都是不正當利益。對于其他主體，就只能是增加交易成本和降低效率了。而這對于一個正處于加速工業化與城市化的發展中國家來說，實在是個致命障礙。

鐵路網的建設、擴展、升級及其運力的持續提升，是工業化的基礎條件。尤其是對人口眾多、面積廣袤的國家，鐵路更是至關重要。正是19世紀下半葉開始的大規模鐵路建設與運營，才使得美國有條件充分發揮其自身資源豐富、國土廣闊、市場龐大的優勢，工業化與城市化速度得以快速推進，勞動生產率持續提高。

更為重要的是，美國鐵路建設與運輸運營史的經驗說明：一種有效支撐快速工業化和經濟持續增長的鐵路運輸業，依賴于相應良好的制度保障。這種制度的核心是，既能夠確保應有的競爭和市場效率，又能夠滿足自由競爭基礎上的市場化兼并和自愿聯合的需要。對此，錢德勒在1965年出版的《鐵路：這個國家的第一產業》中明確總結道：“19世紀70年代鐵路業從各自擴張轉化為相互間的競爭這一變化幾乎影響了所有商業運作方式。激烈的競爭導致聯合與兼并，由此引發了對政府管制的需求。大宗兼并的出現誘發了新的金融問題，投資銀行對美國鐵路業的影響由此得以增強。新的巨型組織的管理問題漸漸變得復雜。”

正是基于市場化內涵的制度保障，才促使美國鐵路投資的主體由早期的英國很快轉化為美國本土資本，成為鐵路網擴張中的主角。也正是自由競爭，確保了本土各類投資主體的極大投入熱情，使得鐵路融資成為前所未有的規模最大、效率最高的金融典范。所以，錢德勒才認為，“鐵路對美國(間接對世界)經濟增長的最重要的貢獻是在制度領域，例如新的融資方式、勞動關系、管理、競爭和政府法規。”

可見，無論是中國現行鐵路系統所顯示的重大問題，還是發達國家的鐵路發展經驗，都昭示了鐵路運輸主要是個基于市場化機制而運營和擴展的行業。只有充分依靠市場力量，才能獲得持續穩定的融資，也才能保持高效有序的應有活力，運力擴張才能夠持續。

因此，在鐵路運輸已嚴重滯后于中國快速推進的工業化與城市化需要的今天，改革難以為繼的鐵路制度和體制，不管采取何種措施，首要目標是打破政企不分的局面，將行政手段與市場手段分屬不同主體，在鐵路運營領域普遍引入市場競爭力量。（摘自2008年5月7日《上海證券報》 作者為中央財經大學教授）