美國２００７年農業法案對發展中國家的啟示（上）

迪姆·卓斯林　丹尼爾Ａ·塞莫爾　羅伯特Ｌ·湯普森　瑪麗·查普里斯　卡拉·蘭尼

近年來，經合組織(OECD)國家對農業實行大量補貼，而發展中國家的農民卻面臨困難，這兩者之間的聯系已經成為人們關注的焦點。毫無疑問，經合組織國家的農業計劃對世界市場的結構產生了巨大的影響，對貿易量、貿易流向及國際農產品價格都產生了影響。世界銀行的一份評估認為，它對不同產品的國際價格的影響在10到50％之間不等。與此同樣重要的一個啟示是：許多經合組織國家的農業政策旨在保護他們的農業部門不受外國競爭，甚至在鼓勵其他國家開放農產品市場時也是如此。Johnson(1950)早在60年前就對此表示了關注，但在世界貿易組織(WTO)多哈回合談判的背景下，這些政策的結果已在近期變得明朗，農業問題是本輪WTO談判中的重點。通過對2007農業法案的爭論，有望使美國農業政策的國內和國際目標保持一致。

美國是關系到發展中國家許多農產品的利益的主要生產者和出口者。美國各類農產品的種植面積分配和產量都對世界市場有相當大的影響。因此，為農業種植制定方案的美國農業法案也對其他國家有所影響。但是，兩個額外因素正在現行農業法案的爭論中發揮作用，該爭論使美國農業和食品立法的“對外政策”因素增加。一個因素是對食品援助的爭論。由于美國是食品援助的主要捐贈者，是許多窮國的谷物重要來源，此方面任何的政策改變都是具有重大潛在意義的。第二個因素是，乙醇需求的增加帶動了玉米需求的增加，這為美國和發展中國家的市場之間增添了一個新的聯系。美國農業政策的走向對美國境外人民的利益有更為重要的影響。

目前的農業法案是《2002年農業安全和鄉村投資法案》，有效期至2007年9月30日。美國國會正在起草指導美國農業政策至少到2012年的新法案。眾議院已經在2007年7月27日通過了《農業、營養和生物能源法案》，參議院7月份開始考慮他們的版本。在參議院完成他們的版本之后，會議委員會(conferencecommittee)將協調這兩個版本。這也許是個很長的過程。在10月底或可能再晚幾周，調整后的農業法案才能交送總統簽字。由于布什政府已經表示總統將反對目前的眾議院法案，今年很可能沒有任何立法出臺。

發展中國家在美國農業政策的轉變中會有很多收獲。因為發展中國家的大多數窮人都生活在鄉村地區，以農業為生計。如果這些國家要減少貧困，就需要為其農產品提供國內和國際市場機會。許多國家，尤其是那些嚴重依賴于農業出口的國家，已經開始呼吁發達國家取消出口補貼和進一步減少國內支持。發達國家若能采取這些做法，將產生非常重要的意義。美國對農業生產者的政策對于小島國的經濟(比如對于加勒比地區的糖產品出口者)產生重要影響。類似的，西非地區的棉花種植者會從美國減少對棉花種植者的補貼中獲益良多。(Alston，Sumner and Brunke，2007)

除商品計劃，農業法案的其他內容也對美國境外的農業有影響。盡管美國食品援助并非2007農業法案中的重要部分，該部分的計劃將影響世界上最貧窮的人們。然而，美國的食品援助政策已經因其對發展中國家市場的影響遭到了批評。在最近的幾年中，有關食品援助應采用現金形式還是實物形式產生了爭論。現金形式的食品援助不僅能及時送達，也是更易為接受的商品，如在發展中國家進行等額的購買，也能促進其經濟發展。

能源政策從傳統上是獨立于農業立法的。2002年農業法案首次單獨列出能源標題，來處理農業能源的需求和價格以及生物能源的供給問題。2007年的農業法案將在能源項下列出許多條款。進一步說，對乙醇需求的激增使得玉米和其他農產品在下一個農業法案的有效期內都會保持歷史性的高價。這同樣也對發展中國家有所啟示，該政策會使種植玉米、大豆和其他能源作物的農民們獲益。

本文將論述美國目前農業政策對發展中國家的影響，包括食品援助和生物能源政策。本文將從維持主要作物計劃現狀的眾議院草案為出發點，對2007年農業法案的相關政策改革進行展望。美國農業法案有望與參議院的貿易與發展目標更為一致。本文也將對美國因WTO談判而改變政策，以及WTO對美國農業補貼計劃挑戰的可能性進行分析。本文建議，美國農業政策改革應考慮其對發展中國家的影響，同時對美國的國際商業和政治目標產生更有效的影響。

目前美國的農業支持政策仍對農業高度保護

與美國對工業制成品和服務業的進口普遍實行低關稅和直接支持形成鮮明對比的是，美國仍然保留對某部分農業的高度保護。對谷類作物和棉花進行補貼是應對大蕭條時采取的做法。近75年后，盡管美國農業已經發生了很大變化，這些農產品支持仍然存在。這些政策不再反映農業作為整體或者農業在經濟中的作用的需要。當今，美國人口中只有近1％的農業勞動力，而在商品計劃最初實施時，大約有超過20％的農業勞動力。

農產品補貼和農業現實脫節的一個表現就是對作物支持的分配。谷物、油料和棉花得到了大量補貼，而干草、特殊作物幾乎得不到補貼。在輔助作物中，糖類同時受到價格支持和實質性的關稅保護，國內糖產量得到進口關稅措施支持，該措施限制了配額之外的糖進口。國內乳制品市場也受到邊境措施的保護，同時也得到了支付計劃的支持，但是肉類生產者幾乎得不到直接的補貼，盡管間接地從谷物補貼中受益。

目前的農業法案根據所涉及的事項不同，列有不同的標題。有三個標題的內容與發展中國家的利益相關。農產品支持計劃列為標題一，包括了有關主要“計劃作物”(比如玉米、小麥、大豆、棉花、大米、糖以及乳制品)的有關條款。標題三處理有關貿易糾紛的問題，包括食品援助。標題九是有關從農產品中獲得能源的條款。以下的討論即以此分類。

農產品支持計劃

在現行的2002年農業法案中，對玉米、大麥、燕麥、高粱、小麥、大豆、棉花和大米的支持通過三個計劃：市場信貸計劃，反周期支付計劃和直接補貼支付。

市場信貸計劃像價格支持一樣發揮作用，向農民支付農業法案中為每種作物設定的貸款利率和每周隨著作物市場價格波動的貸款支付利率之間的差額。農民們可以從計劃中的兩種方式之一獲益。一、市場貸款收益。即以貸款利率拿到一筆貸款，并以較低的支付利率來償還這筆貸款。二、貸款差價支付。當作物價格比設定的貸款利率還低時，農民可以賣掉作物，并從政府得到賣價和設定貸款利率之間的差價。這兩種方式都可以應用到所有作物上，并且是每單位返還量的重要部分。

反周期補貼是以農民的作物種植歷史為基礎的。支付的數額等同于農業法案中設定的目標價格和

國內平均市場價格的差額。生產者們并不被要求實際種植計劃作物來取得補貼，因為計劃是以種植歷史為基礎的，而不是以當前種植情況為依據。然而，如果在土地上種植水果、堅果、蔬菜、西瓜或野生大米，則農民可能得不到補貼或者計算補貼的有效面積有所減少。

直接支付是以計劃作物的歷史產量為基礎的。農業法案設定了歷史種植面積和歷史產量的標準。同時，農業法案也確立了每種符合條件的基礎作物的單位統一費用。支付的金額等于歷史種植英畝數乘以歷史產量再乘以統一的直接支付率。直接支付不考慮土地的現今用途，但有種植限制。

這些方案所確定的補貼水平隨世界市場的情況而變化。而且，主要計劃作物的種植者們可以從政府得到相當于他們總收入的可觀的一部分補貼。在2000年到2004年期間，這個比例對于玉米高達34％，小麥達48％，大豆28％，大米52％。而整體的作物補貼比例是24％。

對于糖業來說，主要的農業法案條款是價格支持計劃。但該計劃基本上無法執行，因為對進口糖的阻礙(農業法案并沒涉及)使美國糖價高于政府設定的補貼價。盡管如此，這一支持也為數不小。OECD計算出2004年對糖類作物種植者們的補貼為55％，這意味著美國的糖價比世界糖價的一半還低。目前美國對配額之外的糖征收每磅16美分的關稅(精制糖比此數額要高些，原甘蔗糖比這個數額略低)，這足以阻擋美國關稅配額之外的糖產品的進口，該配額由美國根據傳統進口來源分配。根據美國在世界貿易組織所承擔的義務，美國被要求保持糖進口量在160萬噸，這個額度在40個WTO成員間分配。(Beghin，2007)由于美國的市場價格通常在每磅22美分(其中有21.5美分的價格支持)，美國的進口關稅高得足以阻擋關稅配額外的糖進入美國市場，除非含運費的世界價格低于每磅6美分。

美國的乳制品政策比其它農產品的政策更為復雜。該政策包括：當價格跌至農業法案設定的觸發價格以下時，政府就支付農業生產者補貼。由政府購買乳制品而實施的價格支持計劃；限制進口的關稅配額，小額出口補貼，以將多余的乳制品轉移到世界市場，以地域價格歧視和共同分擔機制為特色的市場秩序。結果是造成了對乳制品行業的高水平保護。OECD計算出了美國對乳制品生產者提供40％的補貼，與2004年的低奶價相比，這個比例很高。目前對乳制品的主要支持是設定進口壁壘和進行市場秩序管制。

進口限制抑制了國內市場中水果、蔬菜和加工食品的競爭。然而，對這些產品的出口幾乎沒有補貼。特殊作物沒有被包括在農產品支持計劃中，并且沒有直接支付補貼，貸款條款或者反周期支付。但由于限制了能得到商品計劃支付的種植面積，種植這些作物的面積也得到了控制，從而維護了特殊農產品的價格。當然，同其他的農業一樣，特殊作物也從聯邦研究和促進計劃、害蟲和疾病管理租食品安全等相關工作中受益。