新奶粉事件暴露食品安監癥結

申小偉

都說時間是治療一切傷痛的良藥，能撫平生理的創傷，忘卻心理的痛苦。4年多時間的流逝，相信大多數國人已經將“阜陽劣質奶粉事件”淡忘，但“三鹿奶粉事件”的重演，無異在食品安全的“舊傷痕”上又添了一道“新傷痕”。

而最近，在香港發生的因含有類似于三鹿奶粉所含有毒化學成分，而遭到全面撤市的伊利雪糕事件，則再一次讓中國大陸的食品形象遭到重創。

困惑與監管的矛盾

從最近的“三鹿奶粉事件”往前追溯，一系列的食品安全事故，留給消費者更多的是對食品安全監管的困惑。

就“三鹿奶粉”而言，有“QS”的食品認證標記，是國家級的免檢產品—— 點擊一下“三鹿”的榮譽榜，令人目不暇接，特別是“全國安全優質承諾食品”的榮譽，現在是一場笑話。

每一次的食品安全事件發生后，其處置已有一個“定式”：面對悲劇性后果，相關部門紛紛表態和行動，追源頭、溯主體，政府統一領導，各部門分工負責，生產領域查漏洞，流通領域要下架，控制犯罪嫌疑人，徹查失職瀆職行為。政府事后的有力舉措不斷。

事實上，消費者被食品行業上了一堂又一堂的化學課：從大米里認識了石蠟，從辣椒醬和咸鴨蛋里認識了蘇丹紅，從海鮮里認識了孔雀石綠……人們對不斷重演、甚至是復制的食品安全事件產生了“心理疲勞”。因此盡管政府事后有著“救火式”的處置，但久而久之，很容易演變成社會大眾淡漠政府行為的“游戲心態”。

食品直接入口的特性，決定了保證其安全性是第一位的，并且沒有任何“實踐”的或者“摸著石頭過河”的機會?？梢哉f，政府對食品安全的監督是十分重視的。除了上述的事后監督，在制度設計上也做了很大努力。

有鑒于阜陽劣質奶粉事件暴露出來的食品安全監管漏洞，國務院于2004年9月1日下發了《關于進一步加強食品安全工作的決定》（國發2004年第23號文件，下稱“決定”），明確了食品安全“負總責+環節管理”的監管模式，即“地方各級人民政府對當地食品安全負總責，統一領導，協調本地區的食品安全監管和整治工作”；“按照一個監管環節由一個部門監管的原則，采取分段監管為主、品種監管為輔的方式”。

簡言之，就是農業部門負責種植養殖（初級農產品）環節，質檢部門負責生產加工環節，工商部門負責流通領域環節，衛生部門負責消費環節，食品藥品監督部門負責食品安全的綜合監督，并且組織協調和依法組織查處重大事故。

雖然該分工監管模式在學界曾遭遇“多頭管理”的質疑，業內也有各部門操作如何銜接之憂，但有一點可以肯定，即分工明確，責任也明確。

該“決定”自2005年1月1日正式實施，但回顧2005年到本次“三鹿奶粉事件”的時間段內，食品安全事故仍處“高位運行”狀態。人們有理由問：國務院的“決定”得到落實了嗎？為何食品安全之憂一直難以消除？

誰在負責，這似乎是一個不成為問題的問題，“決定”很明確：地方各級政府負總責，相關部門各負其責。然而“三鹿奶粉事件”中，有相關責任的職能部門，事先沒有一個捕捉到“危險的信號”。石家莊市市長作為地方官在這起波及全國的重大事件中被免職，也是一個對監管者問責的開始。

在一個看似嚴密的履職、承責的架構體系中，如果一個事件沒有確切的最終責任部門和失職責任界定，那么“決定”所追求和要求做到的“大家負責”，就可能演變成“無人負責”，進而充其量是“大家一起承擔責任”，它的實質也是人人都沒有責任。這種局面不改，今后的食品安全事故難說不會“重蹈覆轍”。

食品的特性，決定了預防才是食品安全監管的重中之重，“決定”分環節監管的本意也在于此。但是遺憾的是，包括“三鹿奶粉事件”在內的眾多食品安全事件，都是在造成悲劇性后果后才暴露的，所有環節的事前管理都最終失靈，沒有預警。如果長此以往，政府永遠處在“救火式”的事后處置中，大眾的生命健康將因此支付無休止的“學費”。

如果說政府食品安監機構存在的意義是其能對食品安全事故進行提前預防，它就需要以成功預警的實例來證明自己，并以此來提升國人對食品安全的信心。因為大眾只能認為，既然凡是食品生產企業，現都要經過認證，凡符合食品安全規范和要求的食品，出廠時都加貼QS標識，那么也就是說，凡貼有QS標識的，都應認同為安全性食品。

曾有工商部門在市場抽查帶有QS標識的食品，遭到經營者的拒絕，其理由就是，你們都是政府部門，我已經有食品安全的認證標識，你為何還要抽檢？

“三鹿奶粉”不但有QS標識，還是家喻戶曉的“免檢”產品，恰恰就是這個大眾認為有效的“免檢”產品的“失效”，才導致大規模的悲劇性后果。國家質檢總局9月17日發布公告表示，從即日起，停止所有食品類生產企業獲得的國家免檢產品資格，相關企業要立即停止其國家免檢資格的相關宣傳活動，其生產的產品和印制在包裝上已使用的國家免檢標志不再有效。國家質檢總局局長李長江還表示，質檢總局已著手對這次三鹿牌嬰幼兒奶粉重大安全事故中，質檢部門人員是否存在失職、瀆職行為進行調查。

事實上，一般為避免政府部門間的矛盾，沒有舉報和投訴，各相關部門對“免檢”產品都會盡量少“抽檢”。因此，設定認識標識、免檢產品、抽檢范圍的邊界，擺脫部門之利和部門的“面子”之需，可能會是一個避免監管矛盾、形成監管合力的有效之舉。

理性下的期待

經過30年的改革開放，伴隨著經濟的發展，在中國絕大多數地區，食品領域的問題已由食品短缺之憂轉向了食品安全之虞，并且這種現象會由于中國食品生產經營企業的眾多且小而散、經營主體的社會責任感的缺失、監管機制及法律法規的不完善而難以在短期內根治和根除。而解除食品安全之虞，事關社會和諧，政府部門必須符合大眾的要求，提升食品安全的監管水平和監管效能。

首先，需要真正落實“決定”確立的“負總責+環節管理”的食品安全監管責任。這種責任并非是寫在紙上的，而是切切實實落實在行動上的。雖然“三鹿奶粉事件”還在調查核實之中，但其波及面、影響、造成的后果，都不亞于“阜陽劣質奶粉事件”。一旦查清真相和責任，該誰負的責任就需要處理誰。

需要以本次“三鹿奶粉事件”處理為起點，一是督促政府盡職，要有事前的布置，更要有事中的督促落實，如隊伍建設等，政府不能一次事情完了之后當“甩手掌柜”，待再次事發后再演練全身心投入。

二是對環節管理部門要按照職能來問責，因提供不合格初級農產品造成后果的，處理農林部門；凡確認進入市場前就是不合格食品的，處理質檢部門；凡食品過期變質而導致的事故，追究工商部門；凡是食物中毒的，問責衛生部門。

三是對承擔食品安全責任的生產經營主體要“嚴責”，因為向社會提供健康安全的合格食品，既是經濟效益，也是社會責任，只有食品經營主體繃緊了安全性這根“弦”，食品才能“長治久安”。

其次，要總結奧運會食品安全監管的經驗，運用到對國內消費者的健康安全責任上來。奧運會期間食品安全保障取得了積極的成效，雖然其大規模地投入人才、物力、財力的做法可能不易復制，但對在食品安全監管的網絡體系、責任體系、監測體系和信用體系等方面的探索和有效實踐加以系統總結，為食品安全監管提供借鑒，還是可以有所作為的。

同時，《食品安全法》有待修改出臺。由《食品衛生法》演變而來的《食品安全法》正在全國范圍內征求意見。由“衛生”到“安全”之變，是對食品關注的質變。要明確“食品生產、流通、餐飲服務監督管理部門可以利用國務院有關部門認定的快速檢測方法，對食品進行抽查檢驗”，以改變目前抽檢于法無據、一旦訴訟至法院有可能不予采信的現狀，為食品安全多筑一道“防護網”。

再次，需要各部門落實協同執法。今年“兩會”后國家各部委的“三定”方案陸續完善出臺，食品藥品監督局劃歸衛生部管理后，衛生部將直接負責食品安全綜合監督工作。工商總局職能定位的第四項，就是“承擔監督管理流通領域商品質量和流通環節食品安全的責任”；其內設機構中，新設了“食品流通監督管理司”，具體承擔流通環節食品安全的各項工作，加上保留的消費者權益保護局和掛靠的中國消費者協會，有職能聯系的市場規范司等，工商總局的很大一部分職能將體現在食品安全監督和保護消費者合法權益上。

加上質檢總局的食品生產監督司、農業部的專業管理機構，新一輪機構改革明顯強化了對食品安全監管的力度，只要各方共同努力，形成對食品安全監管的合力，對滿足大眾對食品安全監管的要求大有裨益。

此外，還可增加運用現代高科技手段的檢測點和檢測儀。在技術方面，我們曾有過深刻的教訓。

幾年前，在查處的“蘇丹紅”事件中，一些東部發達地級市的衛生、質檢檢驗機構，都沒有能力檢測，必須送到省一級機構，而且時間長達10~15天，使有保質期限的食品監管面臨極大的“瓶頸”制約。而當下在集貿市場上，已經有好多地方配備了檢測農藥殘留等的快速檢測設備，每天固定抽測一定批次的實物并予以公布。據了解，這次“三鹿奶粉事件”中需要檢測的“三聚氰胺”也不是一般的儀器所能檢測出來的。

總之，唯望2008年的“新奶粉事件”真正成為提升食品安全水平、促進食品安全監管的轉折點。

（責任編輯/郭凱）