國際法上的個人訴愿制度對國家豁免理論的影響

王國鋒

摘要：作為一種國際人權保護機制，個人訴愿制度已為許多全球性或區域性人權條約所確認，個人已成為人權領域的國際法主體。基于對人權充分保護的考量，應當堅持“用盡當地救濟”原則，擴大《國家及其財產管轄豁免公約》的適用范圍，全面限制人權領域的國家豁免權，重新配置關于人權訴訟的管轄權。

關鍵詞：國際法；個人訴愿制度；國家豁免

中圖分類號：D990文獻標識碼：A文章編號：1003—0751(2008)03—0094—03

在傳統國際法上，個人不被視為國際法主體，不能直接依據國際法享有權利、承擔義務，但到目前為止，作為一種國際人權保護機制，個人訴愿制度已為許多全球性和區域性人權條約所承認①，這至少表明個人在國際人權程序法上享有根據國際法規范尋求救濟以維護或恢復自身人權的能力。在國際司法實踐中，個人在國際人權領域可以作為國際法主體提起訴訟已是不爭的事實，在此背景下研究個人訴愿制度對國家豁免理論的影響具有重要的理論和現實意義。

一、國家豁免理論的發展軌跡

國家及其財產豁免原則是國際習慣法上的一項重要原則。所謂國家及其財產豁免，簡稱國家豁免（state immunity）或主權豁免（sovereign immunity），是指在國際交往中一個國家及其財產所享有的特殊權利。按照一般國際慣例，國家豁免原則主要包括三方面內容：（1）司法管轄豁免，即除非國家明示同意，一國法院不得受理以該國家作為被告或以該國家財產作為訴訟標的物的案件；（2）訴訟擔保豁免，即除非一國明示同意，法院地國不得對一國在其境內的財產采取訴訟擔保措施，特別是不得以訴訟擔保為由查封、扣押該國財產；（3）強制執行豁免，即一國在外國法院參加民事訴訟時，無論充當原告或自愿作被告，未得到明示同意，該外國法院不得判決對其財產強制執行。②也有學者認為，一國的管轄權可以分為立法、司法和執行管轄權，與此相應，國家豁免權應包括立法、司法和執行豁免權。當一國法院受理對一國或其財產提起的訴訟時，首先應解決的是該法院是否享有司法管轄權；其次是該法院是否有權根據本國法律對該案作出判決，即是否有立法管轄權；最后是該法院能否以其作出的判決對外國國家及其財產予以強制執行，即執行豁免問題。③

從國家豁免理論的沿革看，最先出現的是絕對國家豁免理論。該理論認為對外國國家及其財產，無論該外國的行為性質如何，除非該外國放棄豁免權，應一律給予豁免。美國的奧本海、海德和英國的戴西都是絕對豁免理論的支持者。在19世紀末20世紀初之前，絕對主權豁免理論幾乎為所有西方國家所支持，并在司法實踐中被廣泛采用。從20世紀30年代起，發達國家為了保護其在海外從事貿易、投資的本國公民的利益，在理論上、司法實踐上以及立法上，開始從絕對豁免主義趨向有限豁免主義。限制豁免理論認為外國國家及其財產是否享有豁免權，應視其行使的職能而定，主張把國家行為按其性質或目的分為公法行為或主權行為（acta jure imperii）和私法行為或事務行為（acta jure gestionis）。前者可以享有豁免權，而后者由于國家參與經濟和商務活動時與自然人和法人的私法地位并無不同，不屬于主權行為，從而不在司法豁免之列，否則，將使外國政府同與之發生經濟和商業關系的個人處于不平等地位而不利于對個人利益的保護。從國際實踐看，意大利是最早采用限制豁免理論的國家；1972年的《歐洲國家豁免公約》體現了有限豁免的精神；美國在1952年的“泰特公函”中宣布開始采用限制豁免理論；1978年英國頒布的《國家豁免法》確立了有限豁免原則；加拿大、澳大利亞、新西蘭、新加坡、南非、巴基斯坦等國也相繼制定了類似的國內法。2004年12月16日，第59屆聯合國大會通過的《國家及其財產管轄豁免公約》（草案）也采取了有限豁免原則。目前，堅持絕對豁免原則的主要是一些發展中國家。我國已于2005年9月14日在紐約聯合國總部簽署了《國家及其財產管轄豁免公約》（全國人民代表大會還未予批準），這表明我國已放棄絕對豁免原則而接受了有限豁免主義。

二、國際法上的個人訴愿制度之現狀

個人訴愿制度的創立是現代國際法上的一次飛躍，該制度允許成員國管轄范圍內的個人就其認為成員國政府未能履行或違反所承擔的國際義務而導致其合法權利受到侵害的事項，在用盡國內救濟方式之后直接尋求國際條約監督機構的法律救濟。個人基于該制度而享有的程序性權利就是個人訴愿權。

在國際層面上，承認某些個人或個人組成的團體有尋求人權救濟程序的啟動權或其他類似的訴愿權的早期國際法實踐，在一戰之前主要有：萊茵河航行制度；第二次海牙和會設立的國際捕獲法院；1907—1917年間運作的中美洲法院。在兩次世界大戰期間的個人訴愿制度實踐主要有：（1）國際聯盟1922—1937年關于上西里西亞的特殊實踐，在該實踐中有關個人開始被賦予諸多可供利用的救濟措施；（2）國際常設法院于1928年就但澤問題作出的咨詢意見，該意見認為條約能夠直接賦予個人權利；（3）國際聯盟委任統治下的領土居民的訴愿制度；（4）《國際勞工組織章程》中包含的工人和雇主聯合會就違反國際勞工公約向國際勞工組織理事會提交“陳述書”的制度，以及國家間對違反公約的“訴愿”制度。這些實踐表明，它們與傳統的外交保護截然不同，因為前者承認并授予個人直接向國際機構訴愿的權利。在起草聯合國《經濟、社會和文化權利國際公約》、《公民權利和政治權利國際公約》的過程中，聯合國經社理事會、人權委員會等有關機構最終達成如下諒解：在人權保護領域，國家在充分行使其主權時必須遵守的有關國際控制的規定，不得視為各國國內管轄之事項。④國內管轄事項之抗辯的逐步弱化，使個人訴愿權終于獲得了國際法上的合法地位。

在區域層面上，最具代表性的個人訴愿制度實踐是歐洲人權保護制度和美洲人權保護制度。根據《歐洲人權公約》，法院有權審查個人訴愿，任何個人、非政府組織或團體均有資格向法院提出訴愿，訴愿人的年齡不受限制，即使兒童也可以提出訴愿，企業也具有訴愿資格。在實踐中，受害人的概念不斷擴大，除了直接受害人以外，歐洲人權法院還承認間接受害人和潛在受害人。美洲人權實施機制主要依靠美洲人權委員會和美洲人權法院來保障：委員會直接行使個人訴愿審查權，法院的訴訟管轄以委員會受理訴愿的程序為前提，兩個機構分工合作，共同保證個人訴愿制度的實施。《美洲人權公約》規定的個人訴愿制度是強制性的，自動對所有締約國發生約束力。任何個人、團體或非政府組織，不管其是否為受害者均可向委員會提起訴愿。遵守法院的判決對各締約國而言是一項國際義務，判決中的損害賠償部分在有關國家具有強制執行的效力。

在人權屬絕對國內管轄事項的傳統理論被突破和個人的國際程序能力得到了承認之后，授予或確認國際監督機構受理和審查個人訴愿的權力已成蔚然之勢。在1969—1988年間，隨著一系列人權條約的生效，相應的國際監督機構成倍增加。隨著聯合國兩個人權公約（《經濟、社會和文化權利國際公約》、《公民權利和政治權利國際公約》）及其任意議定書、其他全球性和區域性人權條約的締結、生效與實施，國際人權法上的個人訴愿制度終于得以確立。個人作為人權領域的國際法主體不僅直接享有人權條約所賦予的實體權利，而且享有相應的程序權利，訴愿權已成為個人依據國際人權法所享有的正當的合法權利。目前，區域性個人訴愿制度已取得突破性的發展，但國際性個人訴愿機制尚缺乏強有力的制度保障。根據《公民權利和政治權利公約任意議定書》第一條的規定，只有在訴愿人所屬國家是公約的締約國且是任意議定書的締約國的情況下，人權事務委員會對該個人訴愿才有管轄權。另外，根據該任意議定書第五條第四款的規定，人權事務委員協商一致所形成的決議只是一般意見，對當事國并不具有法律拘束力。這些規定盡管使國際人權保護的力度大打折扣甚至形同虛設，但它明確承認了個人在人權領域的國際法主體地位，為我們通過改革和完善國家豁免理論來促進國際人權保護提供了規范依據。

三、個人訴愿制度對國家豁免理論的影響

隨著個人在國際人權領域主體地位的確立，個人擁有了在其基本人權受到國家行為侵犯時以自己名義進行求償的權利。這種個人求償的國際途徑從理論和實踐角度講有兩條：一是向聯合國人權事務委員會和區域人權保護機構提出訴愿，即向一個國際性法院提起訴訟；二是向施害國以外的另一國法院提起訴訟。對這兩條途徑的有效利用所遇到的首要障礙是管轄權問題。就第一條途徑而言，在區域層面上，除歐洲和美洲之外，世界上其他區域性及全球性人權保護機構對個人訴愿管轄權的獲得必須以訴愿人所屬國的同意為前提，相關國家可以人權事務是其國內管轄事項為由而主張管轄豁免。就第二種途徑而言，已于2005年1月17日在聯合國總部開放簽字的《國家及其財產管轄豁免公約》第12條（人身傷害和財產損害）僅涉及對生命權、健康權和財產權的一般性侵權行為而不涉及其他基本人權。另外，該條規定被訴國不得援用管轄豁免的前提條件是，一國的國家行為與法院地國有充分的領土聯系，亦即該條僅適用于一國在另一國境內實施的行為。這樣，內國公民或外國公民的基本人權在內國遭到內國國家行為侵害卻得不到充分有效的救濟時，只要該國不放棄豁免權，國際法院和外國法院就無權管轄。因此，《國家及其財產管轄豁免公約》并沒有為人權保護提供有效的制度資源。由此可見，有關國家豁免的國際立法并沒有充分考慮二戰后以個人訴愿制度的確立和推廣為主要特征的國際人權事業蓬勃發展所提出的要求。對人權問題“給予訴訟豁免，實際上等于對本來可能是法律上有效的求償，拒絕法律上的救濟”⑤，從而阻塞了個人尋求正義的路徑，不利于國際法制和人權事業的發展。國際人權領域的個人訴愿制度要求對國家豁免理論進行如下革新：

1．廢除“人權問題是一國絕對國內管轄事項”的舊觀念，全面限制人權領域的國家豁免權。國際人權實施機制起步階段所面臨的一個關鍵問題是：大多數國家主張人權屬于國內管轄事項，個人不得以自己的人權遭受侵犯為由向國際人權條約監督機構起訴；國際人權機構也不得受理，否則就構成對一國內政的干涉。就本質上屬于國家保留范圍之事項如何確定而言，國際法并未提供普遍接受的標準。事實上，聯合國大會很早就堅持有關侵犯人權的事項不屬于《聯合國憲章》第二條第七款所規定的國內管轄事項的范圍，而國際機構在過去數十年間的實踐非但不允許各國自己決定國內管轄事項的范圍，反而強調國家對其違反國際義務的行為應負責任。⑥拋開政治因素的考量，雖然國際社會對于哪些國際法規則屬于強行法在理論和實踐上存在很大分歧，但有一點是肯定的，即國際人權法中有關基本人權的規定如禁止歧視和其他不人道待遇、禁止酷刑等屬于強行法范疇。⑦強行法必須遵守，不受國家是否同意的限制。基于基本人權保護的國際強行法性質，內國不得以國內絕對管轄事項為由主張管轄豁免，也即應當在國際人權保護領域全面限制國家豁免權的行使。隨著人們對人權保護的日益重視和私人（自然人和法人）在國家面前地位的提升，國家必須在法治的范圍內行動；不符合國際強行法而違背甚至侵犯人權的行為都會受制于法院的裁判，國家豁免的范圍和可能性會逐漸縮小，直至消失。⑧

2．重新配置全球人權訴訟管轄權，堅持“用盡當地救濟”原則。在全面限制國家豁免權之后，如何防止國際社會以及個別國家濫用其所擁有的管轄權對內國進行肆意的干涉？對此，我們可以從制度設計和管轄權配置兩個層面筑起針對權力濫用的防火墻：（1）堅持“用盡當地救濟”原則。在人權保護領域，訴愿人必須首先向所在國尋求救濟，只有當在該國不能獲得救濟、不能獲得令人滿意的救濟或在合理期間內不能獲得救濟時，才能向有管轄權的國際機構或者其他國家的法院尋求救濟。這樣，國際社會的救濟就成為人權保護的最后屏障，在內國不能提供令人滿意的救濟時，國際社會的救濟就具有潛在的威懾力，這種威懾力必將成為內國為避免國際社會干預其“內政”而改善其人權保護的動力。（2）重新配置全球人權事務的管轄權。本國公民和無國籍人的人權在內國受到國家行為的侵害且用盡當地救濟之后，其只能向聯合國人權事務委員會或該國所屬區域的人權保護機構提起訴訟，這樣可以避免其他國家對該國“內政”的干預。外國公民的人權在內國受到侵害且用盡當地救濟之后，既可以向其國籍國法院尋求救濟，也可以直接向聯合國人權事務委員會或有管轄權的區域性人權保護機構提起訴訟。如果訴愿人或被訴國認為國籍國法院的裁決或區域性人權保護機構的裁決有失公平，其可以向聯合國人權事務委員會尋求救濟。這樣，由相對于國籍國法院而言更為中立的聯合國人權事務委員會作為實現公平正義的最后渠道，能夠對國籍國法院出于政治目的而對被訴國進行的過度干預行為或放縱行為進行矯正。

3．擴大《國家及其財產管轄豁免公約》的適用范圍。國際法建立在國家同意的基礎上，無論是條約的產生還是國際習慣法的形成都無一例外地說明了這一點。國際常設法院在著名的“荷花號案”的裁決中指出：“國際法是國家間的法律，約束國家的法律規則來自國家在條約或在獲得普遍接受的明示法律規則中表現出來的自由意志。這些規則調整著它們之間的關系，以達到共同目的。”如果說國際法產生于國家間的自由意志，那么它可以被同樣的意志所改變，限制豁免理論的發展在實質上就是對“平等者之間無管轄權”原則的修正。因此，筆者認為應當擴大《國家及其財產管轄豁免公約》的適用范圍，使其不僅適用于“國家及其財產在另一國法院的管轄豁免”，而且包括“國家就基本人權問題在全球或區域性人權保護機構（法院）以及另一國法院的管轄豁免”。另外，應當在《國家及其財產管轄豁免公約》中明確規定：就基本人權問題而言，任何國家不得對有管轄權的全球或區域性人權保護機構（法院）以及另一國法院主張管轄豁免。

總之，正如隨著國際經濟交往的蓬勃發展，國家參與和干預經濟活動的力度加大，絕對豁免理論最終被限制豁免理論取代一樣，不管筆者的上述構想能否成為現實，毫無疑問，全球人權領域個人訴愿制度的迅速發展必將導致國家豁免理論迎來第三回合的嬗變。

注釋

①李雙元：《論國家法上的個人訴愿制度》，《法學評論》2005年第1期，第49—54頁。②韓德培：《國際私法》，武漢大學出版社，1984年，第130頁。③黃進：《國家及其財產豁免問題研究》，中國政法大學出版社，1987年，第2頁。④⑥A.Trindade,The Domestic Jurisdiction of States in the Practice of the United Nations and Regional Organization,25 International and Comparative Law Quarterly,1976,p756—757、734.⑤⑦［英］詹寧斯、瓦茨：《奧本海國際法（第一卷第一分冊）》，王鐵崖等譯，中國大百科全書出版社，1995年，第277、5頁。⑧何志鵬：《全球經濟的法律控制》，清華大學出版社，2006年，第155頁。

責任編輯：林墨