關鍵在于明晰產權

楊中旭

通過集體林權制度改革，農民獲得了一份長期可靠的生產資料，能夠直接享受到國家支林政策帶來的實惠。同時，改革極大地解放了林地生產力

4個月前的6月8日，中共中央、國務院頒發了《關于全面推進集體林權制度改革的意見》(即2008年中央十號文件)，首次將集體所有的林權使用權時間延長至70年，同時，集體所有的林地獲準流轉和抵押。國務院總理溫家寶說，林權制度改革的意義，不下于安徽鳳陽小崗村的農地家庭承包制。

4個月后的10月9日～12日，中共中央十七屆三中全會在北京召開，主題鎖定在農村制度變革。學界公認，林權改革可作為未來農村土地制度改革的樣本。

國家林業局官員對林權改革的解釋則是，林權改革真正做到了還權于民。三中全會召開之際，國家林業局局長賈治邦接受了《中國新聞周刊》的專訪。

林權制度改革后， 農民多栽樹、栽好樹的勁頭顯著增強

中國新聞周刊：您如何評價集體林權改革？

賈治邦：一場涉及25億畝集體林地、惠及5億多農民的農村社會變革，正在中華大地上全面展開。從本質上看，集體林權制度改革是科學發展觀的具體體現，是貫徹落實科學發展觀的生動實踐。

我們可以先從宏觀和微觀兩方面說起。宏觀方面，實行集體林權制度改革，把林地承包經營權和林木所有權交給農民，實現生產資料與勞動力的有效結合，消除了林業發展的制度性障礙。同時，通過完善政策，放活經營，讓利還利于民，消除了林業發展的機制性障礙。這極大地調動了億萬農民的積極性，造林難、育林難、護林難、防火難等問題得到破解，有效地吸引了各種生產要素向林業流動，是農村生產力的又一次大解放。

微觀方面，全面推進集體林權制度改革，是發展廣大農民群眾根本利益的戰略舉措，體現了以人為本的理念。長期以來，由于農民不是真正意義上的經營主體，形成了集體林“大資源、小產業、低效益”的尷尬局面，對農民增收的貢獻率較小，與其蘊含的巨大經濟潛力極不相稱。

通過集體林權制度改革，廣大農民獲得了一份長期可靠的生產資料，能夠直接享受到國家支林政策帶來的實惠。同時，改革極大地解放了林地生產力，促進林木種植、林下經濟、木本糧油、竹藤花卉、森林旅游、生物質能源以及林產品加工等林業產業的發展，必將為農民增收致富奔小康開辟新的廣闊空間。

在集體林權改革的試點省份江西省，2007年，全省農民人均來自林業的現金收入達到492.3元，是改革前2004年的兩倍。

我們再看另外一個試點省份福建。近4年來，福建省年造林連續超過200萬畝，比改革前翻了一番;全省森林覆蓋率比改革前增長了2.44個百分點，達到62.96%，生態狀況得到進一步改善。

為什么有如此明顯的增長？長期以來，由于沒有充分利用物質利益這個手段，來調動廣大農民造林育林護林的積極性，使得集體林的生態、經濟和社會效益沒有得到應有發揮。

集體林權制度改革后，廣大農民多栽樹、栽好樹的勁頭顯著增強，植綠、愛綠的意識明顯提高，這必將促進森林資源數量的增加和質量的提高，有利于優化森林生態系統的結構。

推進集體林權制度改革也是促進山區和城鄉協調發展的重要途徑。中國是一個多山的國家，山區占國土面積的69%，人口占全國總數的56%，是農村經濟社會發展最薄弱的環節，是實現全面建設小康社會的重點和難點。

山區的出路在哪里？出路就在發揮森林的優勢，挖掘林地的潛力。通過集體林權制度改革，明晰林業產權，重塑經營主體。

另外，各地在推進改革中，統籌兼顧家庭承包與其他方式承包，調動各方面參與林業建設的積極性。

確立農民作為林地承包經營權人 的主體地位

中國新聞周刊：集體林權改革的關鍵是什么？

賈治邦：(斬釘截鐵地)明晰產權。

中國新聞周刊：應該怎樣理解這一產權？

賈治邦：明晰產權，是在堅持集體林地所有權不變的前提下，依法將林地承包經營權和林木所有權，通過家庭承包經營方式落實到本集體經濟組織的農戶，確立農民作為林地承包經營權人的主體地位。這是中央十號文件的核心內容，是這次集體林權制度改革與以往歷次改革的根本不同和突破所在。

明晰產權，必須維護林地承包經營權的“兩性”。一是維護林地承包經營權的物權性。《物權法》明確規定，林地承包經營權為用益物權，包括三層含義，即：是派生的物權，是受限的物權，是獨立的物權。作為用益物權，林地承包經營權只能由本集體經濟組織的農戶享有，不能賦予其他任何組織和個人。在明晰產權中，要嚴格做到一點，確保林地承包經營權的物權性。二是維護林地承包經營權的長期性。中央十號文件明確規定：“林地的承包期為70年。承包期屆滿，可以按照國家有關規定繼續承包。”這符合林業生產周期長的特點，傳達了黨的農村政策長期不變的信號，讓農民吃下了長效“定心丸”。

中國新聞周刊：如何將產權明晰落實？

賈治邦：明晰產權，必須做到“三個堅持”。一是堅持以分為主。中央十號文件明確規定，除村集體組織保留的少量集體林地以外，凡適宜家庭承包經營的林地，都要把承包經營權落實到本集體經濟組織的農戶。對不宜實行家庭承包經營的林地，經本集體經濟組織成員同意，也要通過均股、均利等方式明晰產權。

二是堅持“四權”同落實。中央十號文件對明晰產權、放活經營權、落實處置權、保障收益權都提出了明確的要求，目的是要把這“四權”作為一個有機整體，統籌考慮，落實到位，確保農民獲得的林地承包經營權是完整的用益物權。

三是堅持頒發“鐵證”。按照中央十號文件的要求，依法進行實地勘界、實地登記，核發全國統一式樣的林權證，確保登記的內容齊全規范、數據準確無誤，做到“鐵證如山”，經得起歷史的檢驗。

明晰產權只是改革第一步

中國新聞周刊：在明晰產權之后，是否還有一系列配套的政策措施跟進？

賈治邦：正是如此。明晰產權只是邁出了集體林權制度改革的第一步。要深化改革，至少還有五個方面的工作要做。

一是完善林木采伐管理機制。主要的政策規定有：實行林木采伐審批公示制度，簡化審批程序和手續，向農民提供便捷高效的服務；編制森林經營方案，以此作為林木采伐管理的依據。

二是規范林地林木流轉。主要的政策規定有：加快林地林木流轉的制度建設，規范流轉行為，保障公平交易；建立起森林資源資產評估師制度和評估制度，規范評估行為，維護交易各方的合法權益。

三是建立支持林業發展的公共財政制度。主要的政策規定有：建立和完善森林生態效益補償基金制度；建立造林、撫育、保護、管理的投入補貼制度，出臺相關財政扶持政策；改革育林基金管理辦法，各級政府將林業行政事業經費納入財政預算；林業基礎設施建設納入各級政府基本建設規劃，林區基礎設施建設納入相關行業的發展規劃；對改革后財政困難的縣、鄉，中央和省級財政加大轉移支付力度。

四是推進林業投融資改革。主要的政策規定有：加快開發適合林業特點的信貸產品，拓寬林業融資渠道；推進林權抵押貸款，林業小額貼息貸款，加大林業信貸投放；建立政策性森林保險制度，降低農民經營林業的風險，提高農戶抵御自然災害的能力。

五是健全林業社會化服務體系。主要的政策規定有：扶持林業專業合作組織、行業協會、中介服務機構的健康發展，培育輻射面廣、帶動力強的龍頭企業，解決農民一家一戶辦不了、辦不好、不好辦的事情。