中國農地制度５０年變遷

趙　青

50年前的一張土地私有權證

劉廷昆、劉鈞澤、劉鈞兆，廣東省中山市三兄弟。

1949年《中國人民政治協商會議共同綱領》上的“耕者有其田”，經過三年的試點和實踐后，成為這三兄弟手上的一紙《土地房屋所有權證》，落款日期是1952年。

由此，他們享有了12.8畝地和1間房屋的私有權，可以耕種、居住，也可以買賣、轉讓、贈與，任何人不得侵犯。

盡管早已作廢，土地也不能再買賣，他們的下一代還是保留了這張業已發黃的紙。

當年改革的效果是顯著的，1952年與1949年相比，全國糧食生產增長了一半，農民購買力提高了一倍。

這是一個短暫的私有化時光。不到一年，中國逐步進入人民公社時代，從農業互助到初級合作社再到高級合作社，劉氏三兄弟的土地成為了中山市湖州村一個生產大隊的集體資產，三兄弟則成為集體社員；直到1978年的家庭承包經營改革，他們的后代、所有權證的展示者劉大爺開始承包起其中的幾畝地至今。

半個多世紀中，從土地私有化到連鍋碗瓢盆都歸公的人民公社，再到家庭承包經營，中國農村幾乎經歷了產權制度變革中最劇烈的幾級。

1958～1978年，完全公有化的制度挑戰

當劉氏三兄弟們獲得的土地私有權鞏固了新中國政權后，一個現實問題開始凸現——工業化發展需要大量資金，而當時資金的最大來源只能是農業。

根據歷史資料，50年代的農業剩余占總產量的30%，國家征收11%的農業稅，仍然不夠用。提高稅率的嘗試迅速遭遇了農民的抵制，而將土地轉為公有、由國家控制農業剩余分配似乎更為現實。因為中國的土地私有化是政治運動重新分配土地的結果，已經包括了公有化的一切可能。

收權是漸進的。1952年開始的初級合作社中，農民仍然擁有土地的所有權，但通過集體合作耕種，上交了使用權；1956 年的一屆人大三次會議，進一步收回了農民的所有權。

但幾乎在同一年，農民已經開始了最淳樸的制度挑戰——拉走自己的牛，退出合作社——而且出現在遼寧、安徽、浙江、江西、四川、陜西、河南、河北8個省。

黨內最資深的農村問題專家、歷次農村改革的親歷者杜潤生曾在一本自述書中記錄了這段歷史。

更聰明的農民，則探索出一條體制內的修正路徑——包產到戶。最早的記錄見于溫州永嘉，1956年，小崗村之前22年。

1961年的中央農工部報告記載，“包產到戶，差不多每個省、市、區都有發現”。甘肅臨夏70%的生產隊選擇了包產到戶，安徽更是達到了85%。

只是，他們的嘗試被記錄下來的同時，也被冠以了“資本主義道路”之名進行批斗。

人民公社20年間，類似于包產到戶的嘗試屢禁不止，但從未得到過中央層面的政策松動。直到1978年底，安徽鳳陽小崗村18位農民分了田地，包干到戶。

一項60年代就有20%～30%的生產隊嘗試的包產到戶政策，直到80年代才風行全國，提高了農業生產效率。

小崗村之后，安靜的15年

一切并非水到渠成，小崗村嚴俊昌帶著其余17個農民按了手印之后的1978年底，十一屆三中全會甚至明確反對：“不許包產到戶。”

第二年4月，國家農委召開的七省三縣座談會《紀要》允許“深山、偏僻地區的孤門獨戶，實行包產到戶”，但半年后中央又予以否定。

盡管當年小崗村的糧食總產量從多年來的3萬斤激增到14萬斤，反對之聲仍然激烈，隔壁省份的農民和干部不理解小崗村，天天放廣播進行批判；1980年1月國家農委召開“人民公社經營管理會議”，時任安徽省農委副主任的周曰禮介紹完安徽推行包產到戶的經驗后，又被其他省市代表集體圍攻。

進入第三年，省市區第一書記會議上意見分歧之大，導致文件多次修改，結果還是區分對待，“可以使群眾滿意的，就不要搞包產到戶”；貧困地區對集體喪失信心則要支持。

又過了一年，冬天起草、春天下發的1982中共中央1號文件，終于突破了按發達、落后地區劃線的政策，明確肯定了家庭聯產承包責任制，且長期不變。

隨后又連續發了4個中央一號文件，定下了15年承包期。

1993年，小崗村15年的承包期眼看就要到了，中央提出延長30年不變，隨后在1998年修訂《土地管理法》時寫進了法條。

但一年前(1992年)，中國的最南部，廣東南海的一個村子，竟然再次選擇了集中土地，然后推行股份制合作。

僅僅安靜了15年。

二元土地、兩權分離之弊

當我們又一次站在土地制度變革的十字路口上時，1992年廣東南海羅村鎮、里水鎮、平洲區的集體土地股份制合作已經被看作一種“南海模式”，盡管它當年飽受質疑。

這幾乎是中國最早的農村土地流轉，幾個村子的土地被集中起來作價入股，然后統一規劃經營，比如興辦企業，收益按照51：49在集體和農民之間分成。

這種模式的有效之處，從10年后南海市一半的工業用地為集體所有性質，可以管窺。

幾年之后，工業化城市化進程同樣飛速的江蘇，出現了“南海模式”的升級版。

江蘇昆山緊鄰上海，是外資企業建廠寶地，但苦于建設用地有限且高價。于是村集體創造性的復墾農地，獲得非農建設用地的指標，然后向本村農戶“招標”，單個或者幾個農民可以聯合起來修建廠房，再賺取租金收益。5年時間里，昆山新增建設用地8.25萬畝，四分之一來自于此。

隨后，上海、浙江、廣東、湖南和安徽，這種灰色操作手法日益普遍，農村建設用地經由轉讓和交易——而不再是征用——的途徑為“世界工廠”提供著土地支持。

南海和昆山模式的出現，根源于我國獨有的二元土地和兩權分離制度——我國所有土地分為國有和集體兩種。國有土地通過招牌掛制度進入一級土地市場，集體土地只能通過國家征地才能轉為建設用地，而且因為沒有所有權，它不能交易、不能抵押，是一種“僵化的資本”。

城市化的突飛猛進和獨特的土地制度，一方面使得國有土地供不應求，價格連年高漲，一方面又讓更多的農民進入城市，集體土地大量閑置卻不能流轉。

直到進入21世紀，二元土地沖突之巨大，集體土地流轉欲望之強烈，已經不僅限于東部沿海和發達地區了。

重慶市麒麟村，一個500多人的西部小山村，3年前也在村主任余安全的帶領下開始土地入股試驗，作價入股的土地用來種植一家果業公司提供的優質柑桔。比南海和昆山走得更遠的是，這些股份屬于一家公司，公司自負盈虧。

當麒麟村的模式引起軒然大波而被暫時叫停之后，相鄰的涪陵區大順鄉清風村就用農業合作社形式承載村民作價入股的土地，這些土地上種植的是一種有機稻米。

安徽小崗村18手印的后代之一嚴德友，現在亦成了村里種植大戶，集中了好幾家的閑置土地集中經營。

但是，除了嚴德友，麒麟村的余安全和清風村的村農多少都有些忐忑——農地，究竟能不能入股？

同地，同價，同權

自南海始，對現行土地制度的自發突破，至今又是一個15年了，土地變革若干大的機會開始出現。

與2007年高漲的房價同時出名的，是便宜了一半的“小產權房”，長期關注農村土地制度的經濟學家周其仁稱之為“小產權，大機會”。

這是一些建在農村建設用地上的樓房，沒有建設部頒發的產權證，只能私下買賣，2007年暴漲的房價幫它們出名后，政府和多數民眾才意識到其存在之久與數量之大——記者采訪過的北京和濟南兩地，小產權房占20%～30%。

之所以是大機會，因為“與昆山把集體土地租給企業做工業用途不同，小產權房是用作民生，涉及面更廣，對現有土地制度沖擊更大”。

而且其相關制度的弊端更甚，小產權房多數蓋在農民的宅基地上，該地塊歸集體所有，不能出租和買賣，有趣的是，農民卻擁有宅基地上“房”的完全所有權。

另一個機會，則在于現有土地制度的維護成本日益高企。

從1994年土地出讓金留歸地方開始，這項收入就漸成地方政府預算外收入的主要來源。浙江一個縣級市的土地出讓收入就占到了60%，地方政府征地熱情可見一斑。

但按照現有法律，被征地農民的利益始終無法保護。按一般年畝產值2000元，即便按10倍年產值補償，也不過2萬元。近年來由征地引發的各類惡性事件屢見不鮮。

越來越多的學者，開始呼吁同地、同價、同權，至少集體土地應該擁有跟國有土地相同的轉讓、出租、抵押等等權利。

2005年《物權法》草案的四審稿中，曾經增加“農地承包權可以有條件抵押”條款，但及至草案六審稿中，上述條款被刪除。

不過，畢竟所有這些機會，已然觸發了自上而下的制度突破。從江蘇、天津等地的“宅基地換房”到“城市建設用地增加和農村建設用地減少相掛鉤”，再到重慶的城鄉統籌試點、等待批準的“農村土地交易所”等等。

三中全會意在還農民土地權利

8月，當劉廷昆、劉鈞澤、劉鈞兆的后人向媒體展示父輩的遺物時，第十七屆三中全會的相關文件正在起草；9月，胡錦濤來到了30年前點燃土地承包經營火把的小崗村。

信號已經明確，中國再次走到土地制度改革的十字路口，是承認土地所有權、逐步放開土地一級市場，還是修補現有制度，保守改革？但城市化進程繼續大步推進的背景之下，如何修補才能兼顧國家、集體和農民的多方利益？

10月12日，三中全會發布公告，強調“按照統籌城鄉發展要求，抓緊在農村體制改革關鍵環節上取得突破”等。

國務院發展研究中心農村部部長韓俊10月13日做客央視介紹，三中全會做出了三個關鍵性的決策：保持土地承包關系穩定并長久不變、土地流轉可以根據依法自愿有償的原則進行流轉、土地征用要縮小強制性征地范圍，合理補償農民。