一部法律的誕生

嚴(yán)冬雪

伴隨著每一次的亡羊補牢，中國食品安全的管理終于從暫行辦法、單項法規(guī)發(fā)展到食品安全法。

10月23日，《中華人民共和國食品安全法(草案)》(以下簡稱《草案》)接受了三審。針對“三鹿事件”的發(fā)生，草案三審做出八項重要修改。

從50多年前的33個食品衛(wèi)生單項法規(guī)，到現(xiàn)在的《草案》，中國人在“吃東西”的安全問題上走過了一段漫長而艱難的歷程。

從道德規(guī)范到法制管理

1953年，衛(wèi)生部頒布了《清涼飲食物管理暫行辦法》，是建國后中國第一個食品衛(wèi)生法規(guī)，扭轉(zhuǎn)了因冷飲不衛(wèi)生引起食物中毒和腸道疾病暴發(fā)的狀況。

此后，衛(wèi)生部又陸續(xù)頒發(fā)了一些食品衛(wèi)生單項法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)(先后多達33個)。但隨后的十年動亂使此項工作遭到嚴(yán)重破壞?！霸谖母飼r期，中國就已經(jīng)出現(xiàn)了500噸出口雞肉因被污染而退貨并銷毀、松花江魚類遭受汞污染、上海市郊蔬菜發(fā)生鉻污染等食品衛(wèi)生事件。”曾先后參與食品衛(wèi)生法、食品安全法草案的上海市食品生產(chǎn)監(jiān)督所顧問方有宗在接受本刊記者采訪時說。

隨著動亂結(jié)束，中國衛(wèi)生行政法規(guī)進入全面建設(shè)時期。1979年，國務(wù)院正式頒發(fā)《中華人民共和國食品衛(wèi)生管理條例》(以下簡稱《管理條例》)。此時的《管理條例》，規(guī)定的處罰是行政處分性質(zhì)，以道德規(guī)范約束為主，對于違法者施以何種處罰或量刑沒有具體規(guī)定，也處于法制不健全的行政管理階段。

盡管如此，在改革開放前，計劃經(jīng)濟體制下，上海市食檢所只有不到100名工作人員，卻輕松管理住全市的全部食品衛(wèi)生工作。拿乳業(yè)來說，從牧場，到收奶站，再到銷售環(huán)節(jié)，市食品工業(yè)公司組織下的每個乳品廠家都有食品管理網(wǎng)絡(luò)，專門的管理人員，食檢所只要抓住每個廠家的管理，就管住了底下的每個環(huán)節(jié)。市里一家啤酒廠的發(fā)酵罐里掉入了一只老鼠，廠里食品安全管理人員馬上打電話到食檢所，請求指示；一家糖廠生產(chǎn)的椰子奶糖在生產(chǎn)后期加入了添加劑，也在第一時間匯報到食檢所。

“后來就不同了，每一個監(jiān)督員都面對著千萬零散的環(huán)節(jié)，沒有好的上報體系，監(jiān)督員成了聾子、盲人。”方有宗說。隨著對外開放政策的實行和商品經(jīng)濟的迅速發(fā)展，以及社會自身的進步、科技的發(fā)展，都使得食品衛(wèi)生工作的復(fù)雜性大為提高。《管理條例》中的道德規(guī)范要求已無法適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，法制管理迫在眉睫。

1982年11月19日，第五屆全國人大期間，時任常務(wù)委員會委員長的葉劍英在一份法規(guī)上鄭重落筆，簽署了第十二號常務(wù)委員會令：《中華人民共和國食品衛(wèi)生法(試行)》。次年7月，法規(guī)試行。自此，中國食品衛(wèi)生監(jiān)督制度確立，進入法制管理新階段。

這部九章四十五條的法律，標(biāo)志著中國食品衛(wèi)生管理進入了法制管理的新階段。在衛(wèi)生法頒布前，上海市食品中毒事件年均lOO起左右，涉及受害群眾4000～5000人，衛(wèi)生法頒布后，從80年代末到90年代初，這兩個數(shù)字均下降一半多。

與食品中毒事件一起減少的是食源性腸道傳染病數(shù)量。是時，傷寒、痢疾等腸道傳染病位居中國35種主要傳染病的首位，衛(wèi)生法頒布多年后的今天，這一排名已下降到第三位。

統(tǒng)計顯示，1949年至2004年，中國部級以上機關(guān)所頒布的有關(guān)食品安全方面的法律、法規(guī)、規(guī)章、司法解釋以及各類規(guī)范性文件等多達840篇。其中，文革前(1966年5月前)7篇、文革至改革開放(1978年12月)前1篇、改革開放后(1978年12月后)832篇。

“八個部門管不好一頭豬”

從1982年到1994年，中國食品衛(wèi)生監(jiān)測合格率上升了20個百分點，達到82.3％。但是改革開放以來，食品工業(yè)快速發(fā)展，食品生產(chǎn)經(jīng)營方式大為改變，城市之間人口流動加劇，群眾生活水平日益改善，對食品衛(wèi)生要求也逐漸提高。同時，食品衛(wèi)生與貿(mào)易、改革和經(jīng)濟社會發(fā)展關(guān)系也越來越密切。

1995年，衛(wèi)生部給方有宗下專家聘書，由于需要經(jīng)常抽調(diào)他去研究食品衛(wèi)生法方案，還專門給方有宗的單位發(fā)了一個證明。這一年的春天，全國人大三部委找來國內(nèi)八位食品衛(wèi)生專家，包括方有宗在內(nèi)，召開了“八個專家會議”，中國現(xiàn)行食品衛(wèi)生法萌芽在即。

到這年深秋，10月30日，全國人大常委會通過了《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》。這部現(xiàn)行的食品衛(wèi)生最高法規(guī)，可謂當(dāng)前食品安全的“終極法規(guī)”。與試行法相比，現(xiàn)行的衛(wèi)生法明確了行政執(zhí)法，加重了對違法行為的處罰力度。

然而，這部現(xiàn)行法律并未能有力削減食品安全事件的數(shù)量。1998年5月，剛回歸不到1年的香港，發(fā)生了因食用內(nèi)地供應(yīng)的豬內(nèi)臟而至17人中毒的惡性事件，被港媒《東方日報》等傳媒競相報道，自此撕開了“瘦肉精”在內(nèi)地危害的口子。僅2001年8月廣東省鶴山市的一起瘦肉精中毒事件，就涉及630多名村民。

“中國的肉類產(chǎn)品就不是給人吃的!”一位歐盟代表當(dāng)眾對中國“人世”首席談判代表龍永圖如此講道。

事情發(fā)生后，在對媒體作答時，“監(jiān)管的側(cè)重點不一樣”——是不同部門官員都不約而同特別強調(diào)的一句話。從生豬生產(chǎn)到豬肉上市，這一過程涉及農(nóng)委、商委、動檢、質(zhì)檢、衛(wèi)生、工商等6個部門和一個市場管理處，如果豬肉進入肉食廠進行加工，還要經(jīng)過輕工業(yè)部門一關(guān)。齊抓共管之下，業(yè)內(nèi)卻流傳著“八個部管不好一頭豬”的說法。

有關(guān)專家指出，對以上這些管理部門，現(xiàn)行法律法規(guī)在賦予他們管理權(quán)力的同時，尚未完全明確與之相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，因此在實際工作中很難保證他們恪盡職守。這種“管理有責(zé)，出錯無過”的狀況直接影響了“豬肉安全”問題的解決。

而據(jù)統(tǒng)計，分布在衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢和環(huán)保等部門的食品安全專業(yè)人員已經(jīng)超過百萬人。

此后幾年，瘦肉精事件在全國范圍內(nèi)的傳播從未終止，各地不時曝出相關(guān)違法事件，在雞、魚等肉類中也相繼發(fā)現(xiàn)“瘦肉精”。與此同時，“毒瓜子”“毒狗肉”、假白糖、假鴨血、假蜂蜜、毒海帶、工業(yè)橙、“敵敵畏火腿”等一系列駭人聽聞的食品衛(wèi)生事件接踵而至。

在2001年的一次食品安全高層研討會上，有關(guān)專家估計，中國每年實際發(fā)生食物中毒例數(shù)至少在30萬左右。果蔬殘留農(nóng)藥、重金屬、亞硝酸鹽、有機磷等污染會引起人體神經(jīng)功能紊亂，重者會中毒死亡，也是導(dǎo)致癌癥、軟骨病等多種疑難怪病的因素之一。

“約1/3人的癌癥是吃出來的?！眳⒓訒h的中國疾病預(yù)防控制中心營養(yǎng)與食品安全所研究員、中國工程院院士陳君石說。

《草案》千呼而出

2004年春天，十屆全國人大會議期間，阜陽曝出“大頭娃娃”劣質(zhì)奶粉事件，一個個畸形的稚嫩臉孔、夭折的生命撼動全國上下。同年6月，陳化糧事件見諸報端。