一部法律的誕生

嚴冬雪

伴隨著每一次的亡羊補牢，中國食品安全的管理終于從暫行辦法、單項法規發展到食品安全法。

10月23日，《中華人民共和國食品安全法(草案)》(以下簡稱《草案》)接受了三審。針對“三鹿事件”的發生，草案三審做出八項重要修改。

從50多年前的33個食品衛生單項法規，到現在的《草案》，中國人在“吃東西”的安全問題上走過了一段漫長而艱難的歷程。

從道德規范到法制管理

1953年，衛生部頒布了《清涼飲食物管理暫行辦法》，是建國后中國第一個食品衛生法規，扭轉了因冷飲不衛生引起食物中毒和腸道疾病暴發的狀況。

此后，衛生部又陸續頒發了一些食品衛生單項法規和標準(先后多達33個)。但隨后的十年動亂使此項工作遭到嚴重破壞。“在文革時期，中國就已經出現了500噸出口雞肉因被污染而退貨并銷毀、松花江魚類遭受汞污染、上海市郊蔬菜發生鉻污染等食品衛生事件。”曾先后參與食品衛生法、食品安全法草案的上海市食品生產監督所顧問方有宗在接受本刊記者采訪時說。

隨著動亂結束，中國衛生行政法規進入全面建設時期。1979年，國務院正式頒發《中華人民共和國食品衛生管理條例》(以下簡稱《管理條例》)。此時的《管理條例》，規定的處罰是行政處分性質，以道德規范約束為主，對于違法者施以何種處罰或量刑沒有具體規定，也處于法制不健全的行政管理階段。

盡管如此，在改革開放前，計劃經濟體制下，上海市食檢所只有不到100名工作人員，卻輕松管理住全市的全部食品衛生工作。拿乳業來說，從牧場，到收奶站，再到銷售環節，市食品工業公司組織下的每個乳品廠家都有食品管理網絡，專門的管理人員，食檢所只要抓住每個廠家的管理，就管住了底下的每個環節。市里一家啤酒廠的發酵罐里掉入了一只老鼠，廠里食品安全管理人員馬上打電話到食檢所，請求指示；一家糖廠生產的椰子奶糖在生產后期加入了添加劑，也在第一時間匯報到食檢所。

“后來就不同了，每一個監督員都面對著千萬零散的環節，沒有好的上報體系，監督員成了聾子、盲人。”方有宗說。隨著對外開放政策的實行和商品經濟的迅速發展，以及社會自身的進步、科技的發展，都使得食品衛生工作的復雜性大為提高。《管理條例》中的道德規范要求已無法適應形勢發展的需要，法制管理迫在眉睫。

1982年11月19日，第五屆全國人大期間，時任常務委員會委員長的葉劍英在一份法規上鄭重落筆，簽署了第十二號常務委員會令：《中華人民共和國食品衛生法(試行)》。次年7月，法規試行。自此，中國食品衛生監督制度確立，進入法制管理新階段。

這部九章四十五條的法律，標志著中國食品衛生管理進入了法制管理的新階段。在衛生法頒布前，上海市食品中毒事件年均lOO起左右，涉及受害群眾4000～5000人，衛生法頒布后，從80年代末到90年代初，這兩個數字均下降一半多。

與食品中毒事件一起減少的是食源性腸道傳染病數量。是時，傷寒、痢疾等腸道傳染病位居中國35種主要傳染病的首位，衛生法頒布多年后的今天，這一排名已下降到第三位。

統計顯示，1949年至2004年，中國部級以上機關所頒布的有關食品安全方面的法律、法規、規章、司法解釋以及各類規范性文件等多達840篇。其中，文革前(1966年5月前)7篇、文革至改革開放(1978年12月)前1篇、改革開放后(1978年12月后)832篇。

“八個部門管不好一頭豬”

從1982年到1994年，中國食品衛生監測合格率上升了20個百分點，達到82.3％。但是改革開放以來，食品工業快速發展，食品生產經營方式大為改變，城市之間人口流動加劇，群眾生活水平日益改善，對食品衛生要求也逐漸提高。同時，食品衛生與貿易、改革和經濟社會發展關系也越來越密切。

1995年，衛生部給方有宗下專家聘書，由于需要經常抽調他去研究食品衛生法方案，還專門給方有宗的單位發了一個證明。這一年的春天，全國人大三部委找來國內八位食品衛生專家，包括方有宗在內，召開了“八個專家會議”，中國現行食品衛生法萌芽在即。

到這年深秋，10月30日，全國人大常委會通過了《中華人民共和國食品衛生法》。這部現行的食品衛生最高法規，可謂當前食品安全的“終極法規”。與試行法相比，現行的衛生法明確了行政執法，加重了對違法行為的處罰力度。

然而，這部現行法律并未能有力削減食品安全事件的數量。1998年5月，剛回歸不到1年的香港，發生了因食用內地供應的豬內臟而至17人中毒的惡性事件，被港媒《東方日報》等傳媒競相報道，自此撕開了“瘦肉精”在內地危害的口子。僅2001年8月廣東省鶴山市的一起瘦肉精中毒事件，就涉及630多名村民。

“中國的肉類產品就不是給人吃的!”一位歐盟代表當眾對中國“人世”首席談判代表龍永圖如此講道。

事情發生后，在對媒體作答時，“監管的側重點不一樣”——是不同部門官員都不約而同特別強調的一句話。從生豬生產到豬肉上市，這一過程涉及農委、商委、動檢、質檢、衛生、工商等6個部門和一個市場管理處，如果豬肉進入肉食廠進行加工，還要經過輕工業部門一關。齊抓共管之下，業內卻流傳著“八個部管不好一頭豬”的說法。

有關專家指出，對以上這些管理部門，現行法律法規在賦予他們管理權力的同時，尚未完全明確與之相應的責任和義務，因此在實際工作中很難保證他們恪盡職守。這種“管理有責，出錯無過”的狀況直接影響了“豬肉安全”問題的解決。

而據統計，分布在衛生、農業、質檢和環保等部門的食品安全專業人員已經超過百萬人。

此后幾年，瘦肉精事件在全國范圍內的傳播從未終止，各地不時曝出相關違法事件，在雞、魚等肉類中也相繼發現“瘦肉精”。與此同時，“毒瓜子”“毒狗肉”、假白糖、假鴨血、假蜂蜜、毒海帶、工業橙、“敵敵畏火腿”等一系列駭人聽聞的食品衛生事件接踵而至。

在2001年的一次食品安全高層研討會上，有關專家估計，中國每年實際發生食物中毒例數至少在30萬左右。果蔬殘留農藥、重金屬、亞硝酸鹽、有機磷等污染會引起人體神經功能紊亂，重者會中毒死亡，也是導致癌癥、軟骨病等多種疑難怪病的因素之一。

“約1/3人的癌癥是吃出來的。”參加會議的中國疾病預防控制中心營養與食品安全所研究員、中國工程院院士陳君石說。

《草案》千呼而出

2004年春天，十屆全國人大會議期間，阜陽曝出“大頭娃娃”劣質奶粉事件，一個個畸形的稚嫩臉孔、夭折的生命撼動全國上下。同年6月，陳化糧事件見諸報端。