設立“減災部”非治本之策

李　楯

你能把這34個部、委、局中與減災救災相關的工作都剝離出來放在“減災部”中。使“減災部”在不需這34個部、委、局參與的情況下，就能獨自做好減災救災工作嗎？

災后反省制度——對于我們這樣處于轉型期中的國家，是極為必要的。

報載：一些專家們針對每當災害來臨，國家機關“‘九龍治災，各干各的”——除非“總理任總指揮”這一“舊有難題”，提出要“創新救災體制”。其辦法卻“不外健全立法、加強現有協調機構”和“建立新部門”(減災部)。

此論，我以為：大不當。

持此論的專家認為：“一個國家減災委員會成員單位就有54個部委局”，“如果把各部現有的分部門救災管理組織統一到一個部里，原來各部之間協調而產生的問題轉化成一個部里各司局的協調問題，在部長的干預下協調會好得多。”

在現行體制下，互不轄屬的各個部門之間因缺少制衡，有權力而無問責，才造成政府各部門和相關地方政府反應遲鈍，效率低下；逢利必爭，遇難則推；各自為政，難以協調。這是計劃經濟體制時期留給我們須花時間、下氣力化解的“遺產”，是改革必須面對的結構性、體制性障礙(國務院《全面推進依法行政實施綱要》)。不突破這種障礙，僅以改變事項管理單位的階位，何以證明部協調司局的能力，強于國務院協調部委的能力，部長的干預強于總理的干預?

持此論的專家又認為：中國現在只有《防震減災法》《防洪法》，而沒有一部“減災的基本大法”，因此，需要制定《綜合救災法》或《救災基本法》。

中國已經制定了《突發事件應對法》，此次，汶川地震后，人們普遍反映這部新制定的法律“缺乏操作性”，但剛剛制定的《突發事件應對法》和較早制定的《防震減災法》都缺乏“針對性和可操作性”，何以保證將要制定的《綜合救災法》或《救災基本法》就能做到有“針對性和可操作性”?

時代已經前行，治事的思維方式卻如故。持前述主張的專家針對減災救災開出的方子“醫不對癥”。不突破阻礙改革的結構性、體制性障礙，“立法”與“設立機構”——無論是改變部委問的管轄事項，管理一事項的機構升級，還是設立更具“實權”、權力階位更高、更大的機構，都不能把事情辦得更好一些。

你能把這54個部、委、局中與減災救災相關的工作都剝離出來放在“減災部”中，使“減災部”在不需這34個部、委、局參與的情況下就能獨自做好減災救災工作嗎?能把需要有抗震標準的房屋從建設部劃出歸“減災部”管嗎，能把需要抗震的學校從教育部劃出歸“減災部”管嗎?能不要財政部、審計署管，自己掌控、使用減災救災資金嗎?能不要警察、軍隊協助救災，或自設救災警察、救災部隊，或者是干脆把警察、軍隊交由“減災部”指揮、掌控嗎?

過去，習慣了什么事情需要抓，涉及面大，就成立一個委員會，十幾、二十個部委級單位參加；由領導人做主任，辦公室坐在主抓該事項的部委級單位中。于是，主抓該項工作的部委級單位的強弱，就影響了抓該項工作力度；甚至，即便是副總理，協調自己“分管之外的部門也有難度”。似乎只有總理去管，但總理怎能事必躬親?

設立獨立于一般職能部門之外的高階位集權機構和設立能使不同職能部門在事發時，即時感知，積極回應，信息共享，協同行動的程序規則，是應對問題的不同思路。今日的人類社會已經進入一個結構復雜，關聯日多的時期，要想完全做到不同的政府部門行使職權的對象全然分開，是不可能的。那么，靠高階位權力、靠領導人，還是靠基于法治和善治原則的制度，就是我們應該認真考慮的問題了。

通過設立程序規則，提升政府對事件的回應能力和事件處置中多部門的協同行動能力，進一步實現政府和民間在一定程度上的協同行動，中國的發展就將進入另一種情境。

至于立法，之所以普遍缺乏“可操作性”，恰恰是人大未盡其責，公眾參與不足。法律普遍由執行機關自己起草，具體工作往往在處、局一級。過多地從局部視界和利益出發，盡可能地為自己擴大權力而減少責任。增多人大立法，設立對行政法規的違憲審查制度和放開針對行政法規、規章的行政訴訟，加大、加強立法聽證的公眾參與，情況就將改觀。