可持續(xù)發(fā)展視野下的資源稅改革初探

[摘 要] 隨著經濟的持續(xù)高速增長，資源和環(huán)境破壞問題日益嚴重，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略受到高度重視。而資源對國民經濟又好又快的發(fā)展有著極為重要作用，本文筆者從資源有效利用和可持續(xù)發(fā)展之關系出發(fā)，分析了現行資源稅制存在的問題和弊端，并嘗試性地提出了改革和調整資源稅的相關建議。

[關鍵詞] 資源稅 可持續(xù)發(fā)展 改革

自然資源是人類賴以生存和發(fā)展的物質條件和基礎。改革開放以來，我國經濟持續(xù)高速增長，但是粗放式的經濟增長方式在很大程度上是靠生產要素的大量投入實現的，是以資源高度消耗與環(huán)境急劇惡化為代價的。目前，我國經濟發(fā)展與人口、資源和環(huán)境問題的矛盾日益凸現，許多寶貴的自然資源已經面臨枯竭的危險， 所以解決經濟發(fā)展與人口、資源和環(huán)境問題的矛盾刻不容緩。可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標的提出，正是我國對資源與環(huán)境問題的深刻認識而做出的戰(zhàn)略抉擇。

一、資源稅制對可持續(xù)發(fā)展的重要作用

可持續(xù)發(fā)展是一種強調經濟和環(huán)境協調發(fā)展的觀點，它特別強調自然資源和環(huán)境的長期承載能力對發(fā)展進程的重要性。眾所周知，我國自然資源比較豐富， 但如果長期無計劃地開采利用，勢必導致資源枯竭，造成生態(tài)失衡。我國資源稅的改革由來已久，目的在于規(guī)范當前自然資源開采中的低效率問題，促進資源的深度開采和綜合利用。但資源稅改革不應僅僅著眼于財政收入，“應力求最大效率地使用自然資源和公正地分配自然資源收益， 優(yōu)化稅制，更好地實現我國“十一五”規(guī)劃提出的減少能源浪費和降低廢氣排放的目標，”促進我國社會經濟可持續(xù)發(fā)展。

資源稅制在經濟可持續(xù)發(fā)展中具有強有力的經濟調節(jié)作用，稅收政策是治理環(huán)境污染，保障可持續(xù)性發(fā)展的重要手段，在積極治理環(huán)境污染，實現可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標的進程中，稅收政策將起到不可替代的重要作用。這是由可持續(xù)發(fā)展的內在要求和稅收本身的性質、職能所決定的。因為影響可持續(xù)發(fā)展的核心——環(huán)境污染問題是一個負的外部性問題， 即企業(yè)的私人成本小于社會成本。稅收作為市場經濟下最主要的經濟杠桿之一， 其對負的外部性問題有著直接、有效的調節(jié)作用。

二、現行資源稅制存在的問題和弊端

1.資源稅的制定不符合可持續(xù)發(fā)展的目標

現行資源稅沒有表達政府對資源的所有權和管理權，無法實現保護資源和限制資源開采的意圖。“單純的級差性質的資源稅沒有正確反映資源的價值，不但不能體現資源本身的內在價值，而且不能將資源開采的社會成本內在化，更不能將資源開采的可持續(xù)成本內在化，不利于資源的可持續(xù)使用。”礦產資源屬于國家所有，但國家實際上并不直接占有資源，一方面是國有企業(yè)代表國家占有資源，通過向國家繳納稅收和利潤的方式體現礦產所有者的利益;另一方面，地方政府代表國家占有資源，地方政府以允許集體或者其他性質的小企業(yè)采礦的形式，收取稅收和管理費來獲得利益。目前過低的資源稅稅率在實際中又得到了現行價格體系的支持，使其獲得了表面上的合理性。我國資源長期以來在政府控制下實行低價政策，在這種狀況下的價格不能體現可持續(xù)發(fā)展的思想。

2.資源稅的計稅依據不科學

我國現行資源稅的計稅依據是：納稅人開采和生產應稅資源用于銷售的， 以銷售數量為課稅依據，納稅人開采和生產應稅資源自用的， 以自用數量為課程依據。這就使得企業(yè)對已開采而又無法銷售或自用的資源不需付任何稅收， 無論納稅人開采多少或生產多少應稅資源， 只要不銷售、不自用就無需納稅。這種設定一定程度上鼓勵了納稅人對自然資源的盲目開采， 其后果是導致對自然資源，特別是不可再生資源的無序開采和積壓浪費。

3.資源稅單位稅額總體偏低

地方政府及其相關職能部門一方面憑借其政治權力征稅，來組織財政收人， 另一方面憑借其管理職權和行政手段向企業(yè)直接收取各項費用， 征集非稅收人。這就出現了部分地區(qū)稅費并存、稅費并重， 甚至以費擠稅、稅小費大、稅費倒掛等現象。費基擠占稅基， 造成稅收缺位， 稅收收人總量偏小，這就進一步影響了財政的分配職能及宏觀調控能力， 并影響了市場經濟的正常運行。

4.資源稅收入歸屬不盡合理

按照現行稅收管理體制， 除了海洋石油資源稅收入歸屬中央政府外， 其他應稅資源稅收收入全部歸屬于地方財政。這種財權與稅權不統一的稅收歸屬體制，嚴重削弱了資源稅作用的發(fā)揮。值得指出的是，由于資源稅屬于地方稅， 而其立法、解釋及修改權在中央， 致使中央企業(yè)可以繞開企業(yè)所在地政府， 直接向中央有關部門索要減免資源稅的優(yōu)惠政策， 從而影響了地方財政收入。

三、改革和調整資源稅制的建議

1.擴大資源稅課稅范圍

增加資源稅稅目， 將資源稅的征稅范圍從現行的礦藏資源和鹽擴大到那些必須加以保護性開發(fā)利用的自然資源包括土地、森林、草原、灘涂、海洋和淡水， 將資源稅的征稅目的從調節(jié)級差收人，調整為促進自然資源的合理開發(fā)利用， 以促進地區(qū)產業(yè)結構調整， 走可持續(xù)發(fā)展之路。

擴大資源稅收范圍，將主要的自然資源納入征稅范圍，同時提高稅率，充分體現資源的價值。這就要求我們改變自然資源是廉價資源的觀點，改變資源型產業(yè)過度依賴于低成本資源的局面，提高資源的利用率，促進對資源的節(jié)約和循環(huán)利用，使資源的價值得到充分體現。在應對氣候變化方面， 我國面臨的壓力將會不斷增加。中國作為一個在國際上負責任的大國，減少溫室氣體排放是必然的選擇。一方面，我們可以通過鼓勵清潔能源和可再生能源的開發(fā)利用，減少溫室氣體的排放，另一方面，可以通過鼓勵植樹造林，擴大森林吸收二氧化碳的能力。無論是前者還是后者，都可以通過適當的稅收范圍來推動。需要注意的是，雖然擴大資源稅收范圍，提高了已有資源稅的稅率，從長遠來看是必然的發(fā)展趨勢，但是這些措施在實施初期都可能帶來物價上升的壓力，而我國當前正處于物價上漲幅度較大、通貨膨脹壓力不斷加大的時期。因此， 資源稅課稅范圍的制度設計必須考慮社會的可承受能力，將其建立在調查研究和掌握科學數據的基礎上，要充分預見各種可能因素帶來的不利影響，有步驟、有計劃地逐步推進。

2.完善資源稅計稅依據

資源稅以量計稅， 作為計稅依據的“量”，理論上可以有儲量、開采量和銷售量三種，最理想的資源稅，應以儲量為計稅依據， 但是這種方法對應稅資源的儲量勘探的準確性要求很高， 實踐中不易操作，難度很大。改變現行資源稅以生產應稅資源的銷售量或自用量為計稅依據的方法， 采用按開采或生產使用的應稅資源數量計稅， 即以資源的開采量為計稅依據， 能夠使資源開采企業(yè)或個人為其開采的所有資源付出代價，而不僅僅是生產或自用應稅產品而消耗的被開采資源。這樣可使資源開采者從自身利益出發(fā)， 充分考慮市場需求， 合理確定資源開采量， 杜絕資源浪費現象， 從而達到保護和節(jié)約資源的目的。將資源稅的計稅依據由按銷售量或自用數量征稅改為按生產數量征稅，這可以使企業(yè)開采后沒有出售而積壓或自用的資源也成為應稅資源， 使企業(yè)積壓的資源產品也負擔稅收， 增加企業(yè)這部分產品的成本， 這可以引導企業(yè)出于利潤最大化目的的考慮，珍惜和節(jié)約國家資源， 避免過度開采。采用權益法的， 應當分別按“投資成本”、“損益調整”、“所有者權益其他變動”，進行明細核算。

3.提高現行資源稅的征稅稅率

對非再生性、非替代性、特別稀缺的資源課以重稅，這將有助于提高資源的使用效率， 防止資源的浪費。我國現有資源稅的征稅范圍窄、稅率低、手段單一，導致調控力度薄弱，不利于激勵節(jié)約和循環(huán)利用資源。這是因為資源與技術設備的使用具有替代性，資源的價格提高后耗費或使用資源的企業(yè)或個人就會想方設法尋找價格低的可替代產品， 或者使用高技術含量的設備， 降低材料的使用量， 提高資源的利用率。而資源的需求量減少時，開采企業(yè)就會減小開采力度，從而達到對自然資源保護的目的，走可持續(xù)發(fā)展的道路。

4.建立資源稅作為中央和地方共享稅的機制

從理論上講，資源的所有者是國家，資源稅收的功能是促進全國范圍內資源的合理配置，所以資源稅應該屬于國家。另外，這些具有生態(tài)保護作用的稅種，在我國基本屬于地方稅種，往往會使得地方政府不顧生態(tài)保護而一味追求稅收的財政效益，加劇生態(tài)環(huán)境的惡化。我國的資源稅屬于地方稅種，由地方政府進行課稅，現在除海洋石油企業(yè)的資源稅由國家稅務總局負責征收管理外，其他資源稅均由地方稅務局負責征收，考慮到地方政府對基礎設施建設和環(huán)境保護也要有相當的支出，因此資源稅應該作為中央和地方的共享稅。通過提高資源使用稅額，促進資源的開發(fā)和利用更加合理，加速資源所在地的資源優(yōu)勢向經濟優(yōu)勢和財政優(yōu)勢轉化，更好地保證資源“國有民享”的權益，使資源稅的征收變得更加科學，走可持續(xù)發(fā)展的道路。

參考文獻：

[1]安仲文:以可持續(xù)發(fā)展理念完善和改革我國現行資源稅[J].宏觀經濟研究，2008，（4）

[2]姚麗莎:我國資源稅的現狀和改革[J].稅收理論與實踐，2008，（1）

[3]張麗梅 李志東:科學發(fā)展觀下的資源稅制改革[J].時代人物，2008，（3）

[4]劉磁君:促進經濟增長方式轉變的資源稅政策研究[J].時代金貿，2008，（6）

[5]吳艷芳:論可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略與資源稅的“綠色”調整[J].財會研究，2007，（1）