非法收藥違法行為的監管難點大觀

文◎何俊勇

▲藥監執法人員在清點非法回收的藥品

2011年北京市藥品監督管理局組織開展的“5.26”和“7.20”專案所取得的重大戰果，深刻地反映了“非法收藥”這一威脅藥品安全的毒瘤之大、之深。由此可見，打擊非法收售藥品違法行為須警鐘長鳴。打擊非法收藥的難點在哪里?對于非法收藥行為的處罰，我國現行法律法規又是如何規定的？筆者就此展開了調查。

各方利益均沾

利益的存在及利益鏈的形成是藥品回收現象存在的根本原因。目前，非法收藥已經形成了“賣藥人——下游藥販——中游藥販——上游藥販——藥品經營/使用單位”的完整利益鏈條。

除此之外，城鄉結合部的農民也是利益獲得者，比如，在北京市豐臺區五里店地區之所以能夠形成較大規模的回收藥品交易市場，除了地區城鄉結合部人員結構復雜、社會監管力量較薄弱等因素外，也與當地居民的“出租經濟”密切相關。筆者通過調查發現，房屋出租收入是五里店地區居民收入的主要來源，藥販在此地聚集后，抬高了當地的房屋出租價格。而且藥販為了安全隱蔽，常常長期整院承租，從而為房屋出租人帶來了豐厚穩定的回報。

非法使用醫保卡套利

使用醫保卡騙開藥品出售是非法收藥藥品的主要來源之一，而對非法使用醫保卡套利的監管和打擊難度較大。宣武醫院一位不愿透露姓名的醫生說：“比如看高血壓病，在綜合性三甲醫院，正副主任醫師可以開出一個月用量的藥品，這一個月內再到這家醫院開不出藥來，如果持卡人去別的醫院看同樣的病，能再開出一個月的藥品，只要藥品的金額不超過社保卡的限額，藥品所需費用就可使用社保卡結算。”在偵破相關案件中，警方也發現，相關法律法規對醫保卡套利以及收購藥品的行為沒有明確規定。特別是對持卡人，如果想追究其刑事責任，非法套利須達到一定金額，而這一點取證很難。此外，很多持卡套利者是老人，處理起來困難。

過期藥品回收制度不合理

盡管國家明令禁止回收藥品，但卻對藥品生產企業、經營企業和醫療機構如何處理過期失效藥品的問題沒有作硬性規定。一旦某個批號的藥品超過有效期，藥品生產企業、經營企業和醫療機構可自愿向藥監部門匯報，再由藥監部門監督其銷毀。銷毀自存的過期藥品需要花費一定的費用，通常藥品生產企業、經營企業和使用單位的積極性并不高。同時，生產企業、經營企業和使用單位對老百姓持有的過期藥品并沒有回收義務，國家也未出臺相應的鼓勵辦法。在北京地區，為了有效防范過期藥品被非法回收的問題，藥監部門給每個街鄉社區配備了過期藥品回收箱，取到了一定的效果。但是這種回收方式是建立在老百姓的自愿意識和社會責任之上，缺乏外在驅動力。因此無法杜絕過期藥品被非法回收的問題。

調查取證難

近年來，伴隨著藥監部門對非法收藥行為打擊力度的加強，藥販的反調查能力也在不斷提升，其行為也趨于隱蔽化、流竄性、小型化，給執法部門調查取證增添了難度。筆者發現，調查取證難點表現在以下方面。

專業化分工與互聯網的運用，增加了非法收藥信息流環節的取證難度。隨著非法收藥的團伙化發展，張貼小廣告或發放傳單與藥品交易已經有了分工。發布廣告的人員不參與藥品交易。因此，如果不能系統取證，就很難清除整個非法收藥網絡。互聯網的運用，極大增強了非法收藥的隱蔽性。很多藥販通過在百度貼吧、58同城，趕集網等網站發布藥品廣告，吸引賣藥者和購買者，以擴大客源。

交易資金無憑證，增加了非法收藥資金流的取證難度。非法收藥交易時，買賣雙方通常采取現金結算的方式進行。由于在交易過程中，無任何記賬憑證，且交易對象信息不明，因此，對藥販連續多次的違法交易行為，監管人員很難取證。雖然有的藥販在跨省藥品交易時采取銀行轉賬的方式，但是交易雙方通常使用的是個人賬戶，且無交易明細。因此，監管人員也很難區分賬戶資金的流向是個人正常資金往來，還是藥品交易資金結算。

貨票不符，增加了非法收藥物流環節的取證難度。目前，我國的物流公司把關不嚴，尤其是民營物流公司，通常不驗貨，只要給錢就寄遞。藥販通常將藥品用非藥品包裝箱打包后，交由物流公司，在寄件憑證“商品名稱”上填寫“禮品”或“保健品”等非藥品名稱。因此，只有在打開寄件包裹的情況下，才能明確其內裝何物。否則，僅憑寄件憑證很難確定藥販寄遞藥品的違法事實。然而，在沒有確切證據的情況下，寄遞包裹受法律保護，是不得打開的。

認定形成非法收藥違法事實的證據，同樣十分困難。藥販非法進行藥品交易的違法行為，與老百姓私自買藥自用的行為，沒有明顯的界限，唯一的區別在于前者是為了獲利。為此，僅憑單次藥品非法交易，很難認定交易行為的非法性，必須進行多次系統取證，否則不能認定為非法行為。目前，藥販的藥品交易地點、藥品儲藏地點，藥品運輸地點和居住地點相互分離，單從某個環節取證都不完善。因此，需要采取蹲守等秘密取證手段。然而，藥監部門并無秘密偵察權。

筆者在調查過程中還發現，藥販的反調查意識極強，通常只與“老客戶”交易，不輕易接手“生人”的藥品。筆者以賣藥人的身份聯系藥販交易，藥販直接予以回絕或否認。然而，當筆者說自己是某熟人介紹來的時，藥販就不予回避。由此可見，非法收藥已經形成了一定的交易圈。

非法收藥涉及的法律責任

社保卡持有人賣藥“騙保”的行為違反了國家基本醫療保險政策，需要承擔相應的行政責任。以北京市為例，《北京市基本醫療保險規定》（北京市人民政府令第158號）第五十五條規定：“勞動保障、衛生、中醫管理、藥品監督、物價等部門應當加強對用人單位和參加醫療保險的個人、定點醫療機構、定點零售藥店的管理和監督檢查。用人單位和參加醫療保險的個人、定點醫療機構、定點零售藥店發生違反本規定、騙取醫療保險基金行為的，由勞動保障行政部門將其記入醫療保險信用信息系統，實施重點監督檢查。在重點監督檢查期間可以采取必要的限制措施”。

《處方管理辦法》（中華人民共和國衛生部令53號）（以下簡稱“辦法”）第十九條對處方用藥量進行了規范。如果醫生違規開具“大處方”，則可依據“辦法”第四十五條對醫生的處方權進行約束，直至取消其處方權；同時，也可以依據“辦法”第五十七條對醫生實施資格罰，直至吊銷其職業資格證書。

“辦法”第四十五條規定：“醫療機構應當對出現超常處方3次以上且無正當理由的醫師提出警告，限制其處方權；限制處方權后，仍連續2次以上出現超常處方且無正當理由的，取消其處方權。”

藥販非法收售藥品的行為，首先是一種無證經營的違法行為。《藥品管理法》第七十三條規定：“未取得《藥品生產許可證》、《藥品經營許可證》或者《醫療機構制劑許可證》生產藥品、經營藥品的，依法予以取締，沒收違法生產、銷售的藥品和違法所得，并處違法生產、銷售的藥品（包括已售出的和未售出的藥品，下同）貨值金額2倍以上5倍以下的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”

作為回收藥品的流向終端——藥品經營/使用單位，其從藥販手中購進藥品的行為，是一種從非法渠道購進的違法行為。《藥品管理法》第八十條規定：“藥品的生產企業、經營企業或者醫療機構違反本法第三十四條的規定，從無《藥品生產許可證》、《藥品經營許可證》的企業購進藥品的，責令改正，沒收違法購進的藥品，并處違法購進藥品貨值金額2倍以上5倍以下的罰款；有違法所得的，沒收違法所得；情節嚴重的，吊銷《藥品生產許可證》、《藥品經營許可證》或者《醫療機構執業許可證書》。

非法收藥涉及的刑事責任

目前，非法收藥案件中涉及的騙保行為有兩種表現形式：一種為社保卡持有人通過醫療保險賬戶買藥，然后低價賣給藥販子；另一種為“出租”醫保卡給藥販，藥販直接持醫保卡買藥。無論屬于上述何種形式，持卡人的行為都屬于騙取國家醫保基金的違法行為，因此只要涉案金額達到三千元以上，就符合詐騙罪的追訴標準。

非法收售藥品的藥販根本就沒有“藥品經營許可證”，卻在暗中買賣藥品，其違法行為首先是一種無證經營的違法行為，因此可能構成非法經營罪。同時，藥販非法收售的藥品如果混入假、劣藥，其行為還是一種經營假、劣藥的違法行為，可能構成生產銷售假藥罪、生產銷售劣藥罪。