礦產資源開發對環境影響的經濟學分析

我國礦業高強度的開發與礦山保護環境的矛盾越來越突出，礦山環境保護往往成為經濟發展的犧牲品。

關鍵詞：環境資源開發 排污權交易 環境破壞 激勵機制

隨著礦業的發展，土地破壞越來越嚴重，我國可耕地資源越來越少。其中，礦山開采用、破壞的土地占很大比例。全國各項建設用地、棄地、浪費與因災損失的耕地達586萬公頃。我國采礦業破壞的土地面積約有157萬公頃，并以每年4萬公頃的速度增加。造成礦山占地的原因主要是露天采場及各類礦渣、工業垃圾堆置所致。僅國有煤礦的煤矸石就有1500多座，歷年堆積量達到30億噸，占地超過0.5萬公頃。各類尾礦累計約25億噸，且以每年3億噸的速度遞增。我國現在森林面積134萬公頃，礦產資源開發對森林破壞面積達106萬公頃。全國礦山開發占用草地面積為26.3萬公頃。

礦山開采還造成了很多其他形式的環境損害，主要包括采礦引起的崩塌、滑坡、泥石流、采空區地面塌陷、地面干裂、尾礦壩潰決、底下含水層疏干等。截至2005年年底，全國因采礦引起的塌陷有180多處，塌陷坑1600多個，塌陷面積1150多公頃。全國發生采礦塌陷災害的城市30多個，造成嚴重破壞的25個，僅采礦塌陷造成的經濟損失就達4億元以上。

礦產資源開發對生態環境的破壞引起社會各界的強烈關注。

礦產資源開發造成環境破壞和污染的主要原因

礦產資源產權不明晰

我國的憲法和礦產資源法規定，礦產資源國家所有，所以在礦產資源開發利用中首先要確保國家權益的實現。我國由國務院行使國家對礦產資源的所有權，并明確了由各部門、各級地方人民政府對礦產資源履行監督管理職能，使所有權得以層層分解，造成事實上的產權主體缺位。相應的管理力度不夠，導致國家對礦產資源的所有權流失。開發者在開發利用礦產資源時，只顧個人利益的最大化而忽視社會效益和環境效益。

礦產環境保護相關法律法規和體系不健全

礦山環境保護目前還沒有一個完整的法規體系，相關法規法律之間缺乏緊密的聯系，不能保障礦山環境管理的系統性和整體性。相對應的礦山環境執法管理涉及多個執法部門，導致職責交叉，責權不明，由采礦引起的環境污染幾乎無人管理。

有關法律法規在礦山生態環境保護方面只是提出了原則性的要求，法律法規條文不夠細致，操作性差，甚至相互矛盾。如《中華人民共和國固體廢棄物環境污染防止法》（1995）中將礦山排放的廢巖列為固體廢物之一，但在《征收排污費暫行方法》（1982）和《排污費征收使用管理條例》（2003）中，沒有對鐵金屬露天礦排放的廢巖進行征費。許多具體實際問題難以解決，污染受害人難以維護自身的環境權益，在尋求行政制裁方面又沒有明確的規定，處理問題帶有很大的主觀隨意性。

環境保護的監督管理體制不健全

我國《礦產資源法》的立法宗旨是保障礦產資源的合理利用和良好的礦區生態環境，同時對礦產企業的日常生產活動進行監督管理。主要包括礦產資源開發前期的勘查規劃，對礦產資源的普查統計，礦業權取得的批準審核等；礦產資源開發中的具體開發量化和資源回采的管理、對保護性開采的特種礦產的管理以及對環境污染的治理的監督管理等等。此外，礦產資源開發的監督管理還包括日常管理中的眾多重大事項的登記和礦產信息資料的搜集和整理；例如礦產資源勘查區塊登記制度和礦業權變更登記制度，對礦區內包括共生、伴生礦的礦種和成礦地質條件、礦藏工業遠景規劃等等。不過總體上，這些主要的監督管理制度仍是粗線型的，有待規范。

完善礦產資源開發的環境經濟制度

明確排污權交易的合法性，加快交易市場的建設

產權進入市場是優化配置礦產資源的前提，其方式可以采用排污權交易的手段，將礦產資源的產權賦予價值并通過拍賣的形式轉讓給私人。此外，對礦產資源開發中存在的其他一些問題也可以采用類似的方法。如將開發過程中的不良影響和環境破壞等類似排污指標的形式加以確定并進行拍賣，并允許市場交易，政府放棄礦產資源的產權使之進入市場，可以減少管理難度和管理成本。沒有排污權的市場交易，排污許可證和總量控制的市場功能無法得到發揮，從而造成環境資源配置的低效。由于各地區的發展水平和經濟實力差異在很大程度上決定了是否實施排污權交易，允許地方根據自身的發展水平來決定是否實施排污權交易和如何建立交易管理機制的同時，也應允許未實施排污權交易的地方在條件成熟時，逐步建立排污權交易管理機制，等等。

建立適合中國國情的環境稅收和收費政策

社會成本內部化，就是對礦產資源的開發利用者追加礦產開發的社會成本，開征庇古稅，由權威機構確定一個合理的負價格。在礦產資源的開發利用中，考慮一個等量于社會成本的稅、費、補償金是合理的，使礦產資源的開發利用行為成為完全的經濟行為，從而可以充分利用市場機制的協調作用。當然這些稅費的多少是關鍵，應與社會成本一致，否則同樣達不到應有的效果。

社會成本確定需要有關的價格評估方法來對社會成本進行認定。當前，有關政府部門應盡快開展研究和建立適合中國國情的環境稅收和收費政策。該體系應包括下列內容：繼續完善現行的排污收費制度；統一和完善礦產資源稅；在已有試點經驗基礎上，在全國開展生態環境補償收費；實行稅收差異類優惠政策，大力扶持和引導環境無害產業和環保產業的發展；對于“三廢”綜合利用產品和清潔生產給予加大稅收優惠，在一定的期限內免交全部或部分稅收，等等。

完善礦產資源綜合利用的政策激勵機制

礦產資源的綜合利用，企業的成本很高，風險大，如果沒有或缺乏國家在技術、信貸、稅收等政策方面的支持，難以推行。在技術方面，應當制定礦山生態環境保護技術發展規劃，有目的地指導礦山生態環境保護的科技工作，避免科技研究的盲目性和低水平重復。設立礦山生態環境保護科技專項基金，為科技成果的開發及其向現實生產力轉化提供資金保障。專項基金的來源可以是財政預算專設，也可以來源于各種稅費的征收。組織科研單位和大專院校開展礦山生態環境重大課題公關，特別應注重實用技術的開發、利用，等等。

（作者單位：宜昌地質礦產研究所）