銀行并購中的反壟斷問題

對于銀行并購中的反壟斷問題，學者、政府官員、社會大眾往往表現截然不同的觀點，令人遺憾的是，這些不同認識并沒有隨著《反壟斷法》的出臺得到解決。

我國銀行業并購的特點

當前我國國內銀行業的并購活動，大多發生在股份制和城市商業銀行、信用合作社等中小銀行上，期間經歷了行政并購到市場導向的過渡。

從1995年起，城市信用社紛紛合并組建城市商業銀行。數量極其巨大的農村信用社改革，也采取了并購的基本思路，在2005年組建銀行類機構57家，其中農村商業銀行11家，農村合作銀行46家。這一階段國內銀行之間的并購帶有濃厚的行政色彩，而且主要以化解地方金融風險為目的，這是與歐美等西方國家銀行購并最大的不同。其中最典型的行政案例是，海南發展銀行因為收購了本地已經發生支付危機的28家信用合作社，直接導致其資不抵債、最終被迫關閉的厄運。這也從另一側面說明，我國這一時期內資銀行間的并購行為，不僅不會造成所謂的壟斷，甚至會使原先的并購銀行實際的競爭實力減弱。

隨著股份制商業銀行的不斷發展壯大，一些區域性商業銀行已經不滿足于本地區狹小的經營空間，更希望在全國金融市場上有所作為。2001年中國人民銀行下發《關于進一步規范股份制商業銀行分支機構準入管理的通知》，對新興股份制商業銀行開設分支機構提出了更高的要求。該《通知》規定：股份制商業銀行在某一城市初次設立機構，只能設立分行，但因收購或兼并中小金融機構而設立機構的除外。

對股份制商業銀行的進一步擴張極為不利，但卻對“收購或兼并當地中小金融機構”格外通融，更多的商業銀行發現了兼并和收購是低成本擴張的新的捷徑，并引發了新一輪并購浪潮。例如，2001年上海浦發銀行收購浙江瑞豐城市信用社，福建興業銀行（后更名為興業銀行）收購浙江義烏市商城城市信用社；2003年招商銀行收購盤錦市商業銀行；2004年興業銀行收購佛山市商業銀行。這一時期的國內銀行并購主要以市場為導向，更多采用雙方自主協商的方式進行，行政干預的色彩已經明顯淡化。并購后的股份制商業銀行，不僅擴大了經營規模，還極大增強了自身的市場競爭力。而原先被收購的城市信用社不僅具有了商業銀行的多種優勢，即可進行外幣結算和票據業務等多項銀行業務，在業務規模上也突破自有資金的瓶頸制約。應該說這一時期內資銀行間的并購已經取得了雙贏的良好效果，對當地金融市場而言，并未造成所謂的金融壟斷，而是注入了新鮮血液，激活并大大改善了整個市場競爭環境。

自2001年國際金融公司入股南京市商業銀行以來，戰略投資型的外資并購熱潮在中國銀行業中逐漸拉開序幕，并積極付諸實踐。而另一方面，在中、農、工、建四大國有商業銀行從農村金融市場上緊急撤退的同時，這塊“難啃的骨頭”對外國投資者的吸引力卻是有增無減。目前外國投資者已經以實際行動深入我國農村金融市場，如早在2005 年荷蘭合作銀行和國際金融公司已經收購了杭州聯合銀行15%的股份；2006年11月上海澳大利亞和新西蘭銀行集團自收購天津商業銀行20%的股權后，又收購上海農村商業銀行19.9%股權的協議；而荷蘭合作銀行也正在就入股天津和遼寧的農村信用合作社一事進行談判。

毋庸諱言，外資并購中資商業銀行有諸多好處，但外資的大量進入，對我國銀行業的沖擊在所難免，而外資參股并購多家中資銀行也極容易形成市場壟斷。

我國銀行并購中的反壟斷問題及立法建議

目前外資銀行在中國的營業機構已經超過18家，外資銀行總資產超過380億美元。從數量比例上看，已經有70多家金融機構向外資出售了股權。近些年來，我國在金融系統大量出售股權，反觀中資銀行，交通銀行從1997年開始就申請在英國開設分行，至今也未能成功；同樣的，中國建設銀行在紐約和倫敦已設了十多年的代表處，還不能升格為分行；而中國銀行在新加坡至今沒有領到完整的銀行執照。這種流入與流出處于不平衡狀態。

銀行業則屬于金融業的支柱，銀行并購中的反壟斷問題不能簡單的從維護市場公平競爭的角度出發，我國銀行業的反壟斷立法必須承擔起維護國家金融穩定、維護社會整體利益的重要任務。即便是開放程度高的美國，對于銀行業的外資并購也采取謹慎的態度，更傾向于鼓勵本國金融業的橫向合并。

因此，我國反壟斷法的規制對象，至少在目前看，不宜以國內銀行業的并購為主要規制對象，而應以外資購并國內銀行為主要監管對象。但這并不意味著對國內銀行業的并購一律采取鼓勵的態度，對于濫用壟斷地位，損害消費者利益，并有可能擾亂整體公平競爭秩序的國內銀行間的并購必須加以限制，這也是反壟斷法的應有之義。換言之，我國銀行業的反壟斷立法規制應有所側重，特別應對跨國銀行在國內的并購給予更多的關注，限制國外企業的壟斷行為。

美國銀行并購反壟斷規制的經驗表明：監管當局應當提高對于銀行并購反壟斷法的重視，營造良好的反壟斷規制環境。結合我國銀行監管的實際，筆者認為：在我國銀行并購反壟斷立法中，一方面要體現對內資銀行之間并購的積極肯定，給予其一定的政策鼓勵，靈活的運用反壟斷的除外規則。也就是說，我國金融領域的反壟斷規則應服務于我國銀行業規模發展和提高競爭力的產業政策的需要，通過立法和積極可行的執法措施，保護和促進國內大銀行的崛起和發展，提高我國國民經濟運行的安全性。在這里，我們不能單一的提倡反壟斷，而是應站在更高層面上審視這個問題。另一方面，不僅要嚴格限制外資并購內資金融企業所引發的壟斷問題，還要在立法中明確限制外資并購同質銀行的數量及要求。凡是不利于公平競爭的并購行為都應嚴格加以限制或禁止。監管當局需要進一步出臺相應細則，建立具體制度來保障監管效果的實現。而上述所有反壟斷規則的出發點，都應立足于維護我國的金融安全，壯大本國銀行業的國際市場競爭力。

（作者單位：上海對外貿易學院法學院副教授）