我國基礎設施建設中的公私合作模式

隨著我國社會經濟的快速發展和城市化進程的加快，對基礎設施的需求已經大大超出了政府財政預算所能承受的極限。根據聯合國的推薦標準， 發展中國家城市基礎設施建設投資應占GDP的3％-5％，而我國到“十五”才剛剛突破2％，資金投入不足造成的基礎設施數量短缺嚴重制約了社會經濟發展。因此，打破投融資傳統模式體制，實現投資主體多元化，從資金來源和使用效率兩方面進行改進。

非政府投資主體參與基礎設施建設的必要性和可行性

根據2006年國家統計局公布數據，我國城市人均道路面積10.6平方米，每萬人擁有公共交通車輛8.71標臺，人均日生活用水量189.8升，污水處理率57％，燃氣普及率76.1％，人均擁有綠地面積7.94平方米。在國際間的橫向比較中，我國目前城市基礎設施供給還未達到一些發達國家城市1980年代初的水平。長期以來，我國基礎設施建設實行政府壟斷運作模式，由于投資主體單一，政府有限的預算資金與大量基礎設施建設需求相比嚴重不足。在政府財政投資不足，大量銀行貸款又會造成政府財政長期或有負債，從而產生金融風險的情況下，尋求其他融資渠道是理智的選擇。

公私合作模式在基礎設施建設中的應用

公私合作模式(Public-Private Partnerships， PPP)，最早起源1970年代的美國，倡導政府與私人組織之間的合作，通過彼此間的資源整合和重新分配，提高資源的使用效率，并通過彼此間權力和利益共享形成“雙贏”。從英國和美國PPP模式的發展來看，政府主動尋求與私人部門的合作成為1980年代以來的趨勢。

PPP模式是公共部門和私人部門之間的一種合作關系，目的是為了利用私人部門的資金和技術，提供傳統上由公共部門提供的項目產品或服務。因此，PPP模式是一種融合基礎設施項目中的各種風險和體現風險分配思想有效的框架體系，體現了Ahwireng和Mokgohlwa提出的風險分配原則，即風險分配給能夠以最小成本控制的一方，并且各方承擔的風險與獲得的收益相匹配，使項目的總成本最小化。

在PPP模式的應用上，根據不同基礎設施項目的特點，PPP模式可以有多種實施方式，例如BOT、TOT、BOOT、DBFO、ABS和PFI等都屬于PPP范疇。無論在發達國家還是發展中國家，PPP模式在交通、電力、供水、廢棄物處理、通信網絡，以及學校和醫院等領域得到了廣泛應用。在美國，PPP與城市更新和市區經濟發展聯系在一起的；在英國，PFI已經成為新工黨的重要政策，與傳統的提供方式相比較，最早的八個DBFO公路項目平均成本節約了15％，BF監獄項目節約了10％，NIRS項目節約了60％，HOIC IT項目節約了40％，到2003年4月，已經實施了563個PFI項目合約，涉及資金355億英鎊，英國的公共政策研究所和國家審計署認為PFI模式在英國發揮了巨大作用；在澳大利亞，PPP模式被州政府用來獲得包括學校、醫院、電廠等重要的基礎設施。

合理分配風險是公私合作模式成功的關鍵

在PPP模式下，政府和投資者之間達成雙方都滿意的風險分配方式，建立使各參與方獲得與其承擔風險相匹配的收入結構是項目成功的關鍵。一方面，如果投資者承擔過多風險，會影響投資者參與的積極性；另一方面，如果政府承擔過多風險，會由于擔保的或有責任給政府帶來沉重的未來財政支出壓力。

由于基礎設施項目投資額巨大，建設和運營周期長，在特許經營期內，基礎設施項目會面臨多種風險，主要包括社會政治風險、管制和法律風險、經濟金融風險、市場風險、技術風險、完工風險、運營風險、不可抗力風險等，這些風險會對項目收益產生影響。從風險控制的角度分析，上述風險因素可以分為兩大類，一類是投資者可以通過自身行為避免或減少的風險，例如，通過詳細的可行性研究做出正確的投資決策；通過與供應商和承包商之間簽訂供應合同和施工合同以保證項目按時完工；通過加強項目管理以提高經營管理效率并降低成本。另一類是投資者無法控制的風險，例如，相關法律法規或特許經營管理辦法的變化；國家進行利率和匯率調整；稅收政策變化；政府對項目產品或服務的收費價格進行管制等。根據風險類型的不同，進行合理的風險分配，由恰當的風險承受方采取合理的應對方式，才能確保項目的順利進行并降低項目的風險控制成本。世界銀行針對一些公私合作建設基礎設施項目失敗的研究也表明，缺乏有效的風險管理是一項主要原因。

基礎設施項目政府擔保及其風險控制

在基礎設施項目中，投資者無法控制的風險由政府承擔，并通過特許經營協議中的政府擔保條款體現。政府擔保能夠減少或避免投資者面臨的風險，增加投資者收益，從而吸引投資者參與，因此，被廣泛應用于世界各國尤其是發展中國家的基礎設施建設中。

菲律賓政府通過提供政府擔保鼓勵私人投資者參與基礎設施項目，解決了1990年代初期的國家供電危機。在馬來西亞南北高速公路項目中，政府保證如果貸款利率增加超過20％，將對項目公司進行補償。在英吉利海峽隧道工程、加拿大Western Alignment項目和美國的SR91項目中，政府保證當回報率過低時適當延長特許期限。此外，西班牙政府對Bogotá’s El Dorado機場跑道BOT項目提供最小收入擔保，在El Cortijo-El Vino收費公路項目中提供最低交通流量擔保。而土耳其政府自1980年代開始實施BOT方式建設基礎設施以來，開始運作的項目很多，但最終只有7個項目成功運營，主要原因在于政府不愿意針對政治風險、法律不完善、招投標機制無效率，以及由于腐敗導致的項目延期等風險提供擔保，降低了私人投資者參與的可行性。

在我國目前經濟基礎薄弱、市場經濟發展不成熟，以及法律制度不完善的情況下，政府通過提供擔保能夠吸引社會各方資金投入，在有限的財政能力下充分發揮政府的支持和引導作用。但同時也暴露出了許多問題，主要是政府在引進資金時做出的眾多承諾及項目授予過程中許多不規范的做法所導致。例如，在匯津投資興建沈陽第九水廠的合同中，政府給匯津提供了較高的回報率擔保，給沈陽自來水總公司造成了2億多元的虧損；成都自來水六廠B廠是1996年市政府的BOT試點項目，由于需求下降，在實施過程中該廠以固定數量和價格購買凈水的合同難以執行；上海浦東水廠由于在建設跨江管網投資成本分攤問題上與外方出現分歧，導致合作失敗；沈陽市政府對沈陽第八水廠承諾的高額固定回報率導致了沈陽市財政負擔過重，最終以政府回購而告終。分析這些項目失敗的原因，根本在于政府對所做出的承諾和保證的風險和價值沒有清楚的認識。

在基礎設施項目中，政府擔保對政府來說也是一種或有責任，當風險發生造成項目損失時，需要財政進行補償，從而引發財政風險。因此，如何在吸引投資者和減少財政風險之間取得平衡，是政府在進行擔保決策時需要考慮的主要問題，而如何衡量政府擔保的風險與未來財政補償能力的基礎就是對政府擔保價值進行科學估算，從而對擔保決策提供理論依據。

（作者高峰、郭菊娥單位：西安交通大學管理學院 李君單位：中國工商銀行北京海淀支行）