流動兒童教育政策執行的制度瓶頸

流動兒童的教育現狀

《中國九城市流動兒童發展與需求調查》結果顯示，流動兒童的失學率高達9.3%。在校流動兒童的“超齡”現象比較嚴重，6歲未上學者占6歲組流動兒童的46.9%，13和14周歲還在小學就讀者占相應年齡流動兒童的31.5%和10.0%。

2005年底，北京市打工子弟在公辦中小學就讀的比例為62%，上海市的這一比例2006年為50.7%，武漢市2006年已達81.5%，可能是全國最高的，仍然有相當多的流動兒童難以進入公辦學校。同時，打工子弟初中后的教育問題也已經出現。盡管政府對流動兒童問題高度重視，通過制定政策為保障實現流動兒童受教育的合法權益做了許多工作，但不少問題仍然存在：義務教育階段，流動兒童受教育狀況仍然不及全國適齡兒童少年的平均水平，全國流動兒童中未按照要求入學接受義務教育的比例（4.8%）高于全國兒童的相應比例（3.3%）。

政策的制定并不等于政策問題的解決，從政策的規劃和合法化到目標的實現之間還存在著一個十分復雜的過程，即政策的執行。政策執行是政策生命周期中的重要階段，只有通過有效執行，才能保證政策目標的實現。而流動兒童問題就是因為在政策執行中遇到了一些影響執行效果的因素，在其中制度瓶頸是最關鍵、影響最為深遠的，所以針對這些制度因素提出一些解決方案，將對政策的執行有很大的益處。

影響政策執行的制度瓶頸

1.戶籍制度。(1)在現行的戶籍制度下，公安部沒有對流動人口辦理16周歲以下的少年兒童登記，因此各地都沒有準確的數據，使教育行政部門無法準確判斷流動少年兒童就學的需求量，在研究對策、調整學校布局時缺乏依據。

(2)戶籍制度也導致了流動兒童升學問題。按流入地有關規定，流動兒童小學畢業應該回老家讀書，但因為父母均在流入地，子女不愿也難以回去讀書，面臨著無法升初中的問題。高考政策規定：考生以戶口所在地招生部門規定的時間到指定地點辦理報名手續，沒有當地戶籍的流動學生不能在流入地參加高考。

(3)戶籍制度還給學校對流動兒童的學籍管理工作帶來了困難。對于在公辦學校借讀的流動兒童，尚未建立正常的學籍管理制度，同時有些流動兒童“流動頻繁”，學籍不能隨人流動，管理很困難。

2.教育財政體制。目前我國義務教育階段實行的是“分級辦學，分級管理，以縣為主”的辦學體制。在這種體制下，當流動兒童隨父母遷徙時，流出地政府就不再負擔其義務教育經費，流入地政府只負責籌措本地戶籍學生的教育經費，所以流動兒童的教育陷入“尷尬境地”。

從政府的義務教育撥款來看，中央及省政府在計算義務教育撥款時，僅以“戶籍人口”為統計口徑，流動兒童沒有流入地戶口，無法享受由流入地政府財政負擔的教育經費和資源，同時流入地接收流動兒童也并不能得到中央政府的相應財力支援故積極性不高，因此我國的教育財政制度是和戶籍制度相對應的。

3.政策中中央與地方的責任不清。(1)2003年的《意見》里國家只是籠統地規定了各部門的相關任務，并沒有相應的經費上的承諾，同時將經費責任下放給了下級政府。如經費的籌措：“流入地政府財政部門要對接收流動兒童較多的學校給予補助，城市教育費附加中安排一部分用于流動兒童教育工作。”對于流出地政府的“輔助”責任，也是原則性地提出“積極配合”，其中涉及流出地、流入地政府最核心的責任分擔、協調管理等內容卻未明確設計。

(2)2004年規定收費“一視同仁”但沒有具體標準，給予公立學校很大的回旋余地；同時也沒有提及政策目標達不到相關責任人（單位）的責任追究問題。各省級政府在傳達政策時，則把責任和籌措經費的任務分配給下一級政府。基層政府在沒有經費承諾和保障的情況下，在政策的執行上可能會大打折扣。

(3)新的《義務教育法》中“兒童就近入學”還是沒有突破以戶籍為主的入學原則。雖然明確了流入地政府“提供平等接受義務教育的條件”的責任，但是相關的戶籍管理、教育財政制度并沒有進行變革，從入學到經費保障等關鍵問題如何落實，則交由省、自治區、直轄市規定。

新法第二條規定實施義務教育，不收學費、雜費。國家建立義務教育經費保障機制。中央政府對流動兒童有義務教育的責任，仍然需要給他們提供一定的財政支持來保證義務教育實施，但新法并沒有提出這樣的解決辦法。

對策

1.戶籍制度改革。06年，國務院出臺《關于解決農民工問題的若干意見》，放寬了農民工入城落戶的條件。對于流動兒童最重要的是希望二元戶口制度取消后，他們能在流入地考高中繼續讀書。在此基礎上建立全國統一的中小學生學籍檔案，并加強各級教育管理機構的橫向溝通，使案能隨學生而流動。

截止到06年，全國共有12個省市、自治區先后取消了二元戶口劃分。也有專家指出戶籍制度改革要想切實取得成效，要著眼于搞好綜合配套改革，應該在住房、社會保障等方面推進相關的配套改革，取消農民工子女入學的戶籍歧視。

2.教育財政改革探索。中央及省政府的義務教育撥款在計算的時候，應以“常住人口”為統計口徑，中央和地方成比例劃分各自的責任。同時城市和區縣要有一個合理的經費分擔。做教育預算的時候，應該把流動兒童也算在內。

“兩為主”的政策，建議考慮到權利與義務平等的原則，流出地也要承擔相應的責任，拿到的中央財政專項資金要轉到相應的流入地。

3.各級政府的責任。義務教育是強制教育也是國民教育，在舊體制無法適應社會轉型的新時期，國家必須主動擔負全民義務教育的責任。為流動人口子女創造接受義務教育的機會，同時涉及公安、物價、工商、城市規劃等相關的政府職能部門。國家不能將流動人口兒童的義務教育推給地方政府，更不能將責任推向市場。

國家要制訂流動兒童教育法，規定各級政府的職責，關鍵還要引入問責制，對不履行職責的政府或部門給予一定的懲罰，使流動兒童教育有法可依。

中央協調建立流出、流入地共同協作的工作制度，即流出人口較多的省（市）政府與流入地政府共同出資，創辦和管理流動兒童學校。

流出、入地政府成立專門政策落實機構，由固定負責人協調政策、組織落實，政府在政策和財務上給予傾斜。中央、流出、入地政府建立專項基金用于流動兒童教育。

建立流動兒童登記和管理制度，定期為教育行政部門提供流動兒童的基本情況，教育行政部門要根據情況采取措施，保證每個流動兒童都能接受義務教育。

本文被納入北京市教育科學規劃十一五青年專項課題（CAA07010）的階段性成果之一。

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